Statens Forurensningstilsyn
Strømsveien 96, Postboks 8100 Dep.
0032 Oslo

Høringsuttalelse: Nytt regelverk for avløp, endring av del IV i forurensingsforskriften

Bellona viser til SFTs forslag til ny helhetlig avløpsdel i forurensingsforskriften og oversender våre kommentarer. Innledningsvis vil Bellona påpeke at i teksten som definerer utforming og drift av avløpsnett (§ 12-7, første ledd, § 13-6, første ledd, og § 14-6, første ledd) bør ordbruken «beste tilgjengelige teknologi» erstattes med «beste tilgjengelige teknikk» da dette gir et riktigere bilde av hva BAT-begrepet innebærer. BAT-begrepet (Best available technique) omfatter både utvikling av ny og bedre teknologi og bruk av velkjent teknologi på en mere miljøvennlig måte. Dessuten minner Bellona om at EUs avløpsdirektiv (rådsdirektiv 91/271/EF, med endring av 98/15/EF) er et minimumsdirektiv. Det er altså full anledning for norske myndigheter til å sette strengere rensekrav enn minimumskravene i EU-direktivet.

Vi ønsker å fokusere ytterligere kommentarer rundt følgende områder:

1. Fordelingen av forurensingsmyndighet og tilhørende ansvarsområder
2. Miljøvernmyndighetenes definisjon av følsomme-, mindre følsomme- og normalområder
3. Rensekrav
4. Prøvetaking og analyse av prøver
5. Behovet for tilsyn og kontroll av renseanlegg
6. Regulering av påslipp av oppmalt husholdningsavfall
7. Klassifisering av slam

1. Fordelingen av forurensingsmyndighet og tilhørende ansvarsområder
SFTs høringsutkast innebærer en ny myndighetsfordeling mellom stat og kommune, basert på grensene i EUs avløpsdirektiv. Fylkesmannen vil fungere som forurensingsmyndighet for renseanlegg med større tettbebyggelser, mens kommunene blir forurensingsmyndighet for mindre tettbebyggelse og for utslipp av snaitært avløpsvann fra bolighus, hytter, turistbedrifter og lignende virksomheter.

Bellona vil påpeke at kommunene med dette havner i en dobbeltrolle. Kommunene vil med dette regulere egen virksomhet ved kommunale renseanlegg. Bellona mener at dette reiser en rekke spørsmål om inhabilitet. Det vil være store økonomiske hensyn å ta for kommunene, i forhold til å gi seg selv pålegg om for eksempel oppgradering av avløpsnett eller strengere rensekrav. SFT må derfor være ansvarlig for å gi de nødvendige pålegg til kommunene når det gjelder forbedring av avløpsnett og renseteknologi dersom det skulle vise seg at lokal forurensingsmyndighet ikke klarer å ivareta rollen og forpliktelsene sine.

Bellona stiller seg også tvilende til at kommunene besitter den kompetansen som trengs for å kunne fungere som forurensingsmyndighet med hensyn på regulering av renseanlegg og avløpsnett. En overføring av ansvar slik SFT legger opp til innebærer også at det må settes av ressurser til kompetanseoppbygning og tilsyn. Bellona vil oppfatte noe annet som en ren ansvarsfraskrivelse fra statlige miljømyndigheter, når det gjelder en stadig økende miljøutfordring.

Bellona vil også påpeke to kapasitetsproblemer ved forskriften.

• Avlastet volum fra overløp skal overvåkes fra anlegg som betjenes større tettbebyggelser (fra anlegg over 10000 pe til sjø og over 2000 pe ellers). Dette vil kreve en stor utbygging av målestasjoner. Hvem blir pålagt å ta disse kostnadene og hvem skal tallene rapporteres til?
• Den ansvarlige for avløpsnettet pålegges regelmessig overvåkning av nettet og å bidra til å klassifisere resipienten fra renseanlegg minst hvert fjerde år. Bellona stiller seg spørrende til hvem som skal bekoste dette arbeidet og hva som eventuelt skjer dersom arbeidet ikke blir gjort?

2. Definisjon av følsomme-, mindre følsomme- og normalområder
Vedlegg 1 for avløpsforskriften gir en oversikt over Miljøverndepartementets kriterier for definisjon av hva som skal oppfattes som følsomme-, mindre følsomme og normale områder. Bellona mener at områdeinndelinger er unyanserte og utilstrekkelig. Per idag er det kun tre av landene i Vest-Europa, som fremdeles opererer med et lite antall mindre følsomme områder. Miljøvernsdepartementet definerer hele Norskekysten fra Lindesnes til Nordkapp, inkludert fjordområdene, som mindre følsomme områder. Bellona stiller seg kritiske til det faglige grunnlaget for en slik inndeling, da den økologiske bæreevnen vil være forskjellig for fjordområder sammenlignet med åpne havområder.

Bellona mener også at definisjonen av hvordan ulike områder skal karakteriseres må avhenge av resipientens tilstand på andre områder enn tilføring av næringsstoffer og risiko for eutrofiering. SFT har selv avdekket en del risikoområder med høye nivåer av organiske- og uorganiske miljøgifter, for eksempel bromerte forbindelser. Avløpsvann kan være en potensielt stor kilde til utslipp av miljøgifter. Det er et paradoks at Åsefjorden, hvor SFT har påvist skyhøye konsentrasjoner av HBCD i sedimentene og hvor avløpsvannet fra det kommunale renseanlegget er blitt påvist som forurenser, ikke er definert som et følsomt område. Miljøvernsmyndighetenes områdeinndeling er alt for lite nyansert og bør revurderes før 2006 da den nye avløpsforskriften skal tre i kraft.

3. Rensekrav
Bellona mener at det i § 12-13, § 13-11 og § 14-15 bør spesifiseres at renseanlegg har krav til å ta i bruk beste tilgjengelige teknikk for rensing av avløpsvannet. Forurensingsmyndighet bør få klar hjemmel til å kreve oppgradering av eksisterende renseanlegg utfra hva som til enhver tid ansees som beste tilgjengelige renseteknikk eller endringer i utslipp til avløpsnettet. Det er interessant å legge merke til at en rekke andre land i EU stort sett går lengre i rensetiltak enn det avløpsdirektivet krever. Norge har derimot lagt seg på ambisjonsnivået i direktivet. Etter hva Bellona erfarer oppfordrer også SFT kommunale renseanlegg til å søke om dispensasjon fra minstekravet i forskriften.

Rensekravene i SFTs høringsutkast tar ikke inn over seg behovet for å rense ut organiske- og uorganiske miljøgifter fra avløpsvann. Det meste av slike stoffer bindes til partikler som kan fjernes ved strenge rensekrav til KOF_CR, BOF₅ og suspendert stoff. Det er derfor helt nødvendig med svært strenge krav. Bellona finner ikke at SFTs forslag tar inn over seg behovet for rensekrav som sikrer utrensing av organiske- og uorganiske miljøgifter, og anbefaler innstramning av kravene uavhengig av dimensjon på avløpsnettet, det vil si at også mindre renseanlegg omfattes av krav til utrensing av KOF_CR og BOF₅. Rensekravene bør, så langt det er praktisk mulig, tilpasses bæreevnen til den enkelte resipient, noe som krever en mere nyansert inndeling enn det legges opp til (se punkt 2).

I tillegg mener Bellona at det bør settes krav til nitrogenfjerning på 90 prosent for renseanlegg med et utløp på 10000 pe til sjø eller 2000 pe til elvemunning eller innsjø. Dette er fullt mulig med en rekke renseteknologier. Dersom ikke disse kravene til nitrogenfjerning skal gjøres gjeldende for mindre følsomme områder krever dette er ny gjennomgang av områdeinndelingen og en jevning oppdatering av hva som til enhver til klassifiseres som følsomme og normale områder (jamfør punkt 2).

Bellona er også negative til at krav til registrering av overløpsdrift er endret til å bare gjelde anlegg som er omfattet av avløpsdirektivet, det vil si for større tettbebyggelser. Det er etter Bellonas syn ingen grunn til at en slik bestemmelse ikke bør gjelde for mindre tettbebyggelser.

4. Prøvetaking og analyse av prøver
Bellona mener det bør analyseres for organiske miljøgifter ved anlegg over 20000 pe, i likehet med kravene til analyse for tungmetaller, og ikke kun ved anlegg over 50000 pe slik SFT foreslår. Det haster med å få kontroll på- og lokalisere tilfanget og kildene til utslipp av organiske miljøgifter. Analyse av avløpsvann vil være ett godt egnet virkemiddel i det videre arbeidet.

Bellona er ellers positive til SFTs forslag når det gjelder akkreditering og sertifisering av prøvetakingsmetoder, prøvetakingspersonell og analysemetoder. Dette setter store krav til kompetanseoppbygning hos en rekke instanser samt analysekapasitet. Bellona mener det er behov for at økonomiske ressurser må settes av til dette arbeidet dersom forskriftens intensjoner skal oppfylles.

5. Behovet for tilsyn og kontroll av renseanlegg
SFT hevder at nye standardkrav og meldesystem for uslipp av avløpsvann skal gi rom for en dreining fra konsesjonsbehandling til å foreta nødvendig tilsyn. Dette gjelder både kommunal og statlig forurensingsmyndighet. Bellona er helt enige i at SFTs forslag til ny avløpsforskrift setter store krav til tilsyn av forurensingsmyndighet. Paradokset er at kommunen i en rekke tilfeller skal foreta tilsyn av seg selv (jamfør punkt 1). Bellona mener at alt ansvar for tilsyn ikke kan ligge hos kommunal forurensingsmyndighet, men at også SFT må foreta tilsyn og oppfølging av avløpsnett og renseanlegg.

6. Regulering av påslipp av oppmalt husholdningsavfall
SFTs forslag gir tydelig hjemmel til kommunen for regulering av påslipp av oppmalt matavfall til offentlig avfallsnett. Slik Bellona oppfatter § 15A-4 betyr dette at utslipp fra matavfallskverner tillates, men at kommunal forurensingsmyndighet gis adgang til å regulere bruken i forskrift. SFTs forslag innebærer en innstramning i forhold til tidligere høringsforslag fra 2003 og tydeligere reguleringshjemmel til kommunene både når det gjelder påslipp av husholdningsavfall fra virksomheter og også installasjon av tekniske anordninger som matavfallskverner. Allikevel mener Bellona at et bedre alternativ vil være å forby påslipp fra matavfallskverner, men med anledning for kommunal forurensingsmyndighet til å søke SFT om tillatelse for å åpne for slike utslipp i forskriftsform.

Vårorganisk avfall er en ressurs som kan nyttegjøres på ulike måter. Ett alternativ er separat innsamling og bruk i anlegg for produksjon av biogass. Utnyttelse av oppmalt våtorganisk avfall ved biogassproduksjon i kommunale renseanlegg byr på en rekke utfordringer, blant annet i forhold til

• klassifisering av slam produsert ved en sammenblanding av kloakk og våtorganisk avfall,
• utslipp av miljøgifter til avløpsnettet, og videre innhold av miljøgifter i slammet,
• energiutnyttelsesgrad for våtorganisk avfall i avløpsslammet sammenlignet med separat innsamling for utnyttelse i biogassanlegg,
• praktiske forhold som muliggjør separat innsamling av våtorganisk avfall (bosetningsmønster, transportavstander etc),
• økt tilførsel av nitrugen og fosfor til avløpsnettet,
• økt tilførsel av organisk materiale til avfallsnettet,
• dimensjonering av avløpsnettet,
• dimensjonering av renseanleggene,
• om det i det hele tatt er installert biogassuttak ved renseanlegget,
• utvikling av metangass i avløpsnettet,
• risiko for overvann og medførende utslipp av organisk materiale til lokal- og regionalresipienter.

Det eksisterer en rekke faktorer som må vurderes dersom man skal åpne for påslipp av matavfall i avløpsnettet, og det bør foreligge en miljøfaglig god begrunnelse dersom utslipp fra matavfallskverner skal tillates i et område. Bellona mener at kommuner som ønsker å tillate påslipp fra matavfallskverner bør bli pålagt å søke om tillatelse fra SFT på et miljøfaglig grunnlag.

Bellona mener også at § 15A-4, fjerde ledd bør forandres at kommunal forurensingsmyndighet ved utforming av forskrift for påslipp av husholdningsavfall ikke skal pålegges å ta hensyn til abonnenter som alt har installert utstyr for oppmalt matavfall. En rekke kommuner har åpnet for prøveordninger for installasjon av matavfallskverner. Det virker urimelig at kommunen skal pålegges å ta hensyn til abonnenter som har installert slike kverner med mindre kommunen selv har gjort en bindende politisk vedtak, på et holdbart faglig grunnlag, om at man ønsker en avfallshåndtering der husholdningsavfall sendes til avløpsnettet. Mange av rapportene som dokumenterer fordelene med matavfallskverner er etter Bellonas mening syltynne og kan ikke brukes som beslutningsgrunnlag.

7. Klassifisering av slam
Bellona mener det er behov for utarbeidelse av et klassifiseringssystem for slam. Slam er et biprodukt fra avløpsnettet som kan brukes som jordforbedringsmiddel. Slam kan produseres på en rekke ulike måter, for eksempel fra kloakk, utråtning av våtorganisk avfall og så videre. Det er svært liten kunnskap rundt egenskapene til ulike former for slam, for eksempel når det gjelder innhold av miljøgifter. Det meste av organiske- og uorganiske miljøgifter finnes bundet til partikler som fjernes i renseanlegget og som overføres til avløpsslammet. Det bør derfor settes strenge krav til analyse for innhold tungmetaller og uorganiske miljøgifter i inn- og utprøver i avløpsvannet (jamfør punkt 4).

Bellona anbefaler at det jobbes med å utvikle et system for klassifisering av ulike typer slam, basert på opphav, renseteknologi, innhold av miljøgifter, innhold av næringssalter og så videre. Dette kan i sin tur brukes til å bestemme hvilke bruksområder slammet er tillatt samt egnet for. Slam med høyt innhold av miljøgifter bør for eksempel ikke benyttes som jordforbedringsmiddel, men istedet håndteres som farlig avfall. Et slikt system er også i samsvar med de foreløpige utkastene for EUs tematiske strategi for jord. Bellona bistår gjerne i det videre arbeidet, og mener det bør vurderes å nedsette en offentlig arbeidsgruppe med formål å utvikle et system for miljøklassifisering og -sertifisering av slam.

Denne problemstillingen er også relevant i forhold til påslipp av oppmalt husholdningsavfall til avløpsnettet (jamfør punkt 6). Kloakk og våtorganisk avfall er i utgangspunktet vidt forskjellige avfallsfraksjoner. En sammenblanding av disse gir store utfordringer med tanke på klassifisering av- og videre bruk av slammet til ulike formål.

Med vennlig hilsen

for Miljøstiftelsen Bellona