22. mai 1997

Gasskraftverk. Lovhjemmel for utslipp av CO2

Det vises til NVEs vedtak 30. oktober 1996 om i medhold av energilovens § 3-1 å gi konsesjon til Naturkraft AS for bygging av gasskraftverk på Kårstø og Kollsnes, vår klage 21. november 1996 og senere korrespondanse og kontakt med OED i saken, herunder brev 4. februar 1997 hvor vi kommer med en del utdypende kommentarer til NVEs merknader i brev 13. januar 1997 til vår klage, og brev 10. februar 1997 angående gasskraftverk med CO2-fjerning.

I de nevnte henvendelsene har vi i første rekke lagt vekt på å påpeke at Naturkraft ikke har oppfylt sin utredningsplikt etter plan- og bygningslovens kapittel VIIa, og fremholdt at selskapet må pålegges ulike tiltak med sikre på rensing og deponering av CO2 fra gasskraftverkene. Vi har imidlertid nå foretatt en gjennomgang av energiloven, og vil i det følgende gi en kortfattet redegjørelse for et moment som tidligere ikke har vært fremme i gasskraftsaken, men som må tillegges så stor vekt at spørsmålet om konsesjonsvedtakenes gyldighet stilles i et helt nytt lys.

Spørsmålet om utslipp av CO2 fra gasskraftverkene har stått sentralt i konsesjonssaken og således inneholder NVEs begrunnelse for vedtakene om å gi Naturkraft konsesjon og om å godkjenne selskapets konsekvensutredning en forholdsvis omfattende gjennomgang av de fremtidige CO2-virkningene som følge av kraftverkene. Se Ek-notat 23/96 punkt 8, hvor det konkluderes med at "de omsøkte kraftverk ikke vil gi økte CO2-utslipp i Norden med tilhørende negative virkninger på klima" (notatets s. 32, jf. s. 36).

Slik saken har utviklet seg fungerer denne konklusjonen i praksis som en generell "tillatelse" til utslipp av CO2 fra de planlagte gasskraftverkene. Blant annet er det fra ansvarlig hold ved en rekke anledninger fremholdt at spørsmålet utslipp av CO2 skal avgjøres i forbindelse med konsesjonssaken etter energiloven, mens spørsmålet om øvrige utslipp (NOx, kjølevann ol.) skal avgjøres i forbindelse med utslippstillatelsen etter forurensningsloven. Rent bortsett fra at det kan stilles en rekke spørsmål ved den faglige holdbarheten av konklusjonen om at gasskraftverkene ikke vil føre til økte CO2-utslipp og ved de forutsetninger den bygger på, er dette meget betenkelig fordi NVE ikke har noe rettslig grunnlag for å gi "blankotillatelser" av den typen som man i praksis har gitt ved sine konsesjonsvedtak 30. oktober 1996.

NVE har selvsagt rettslig adgang til å gi konsesjon til bygging av gasskraftverk i medhold av energilovens § 3-1, jf. § 3-4, men loven gir så vidt vi kan se ingen hjemmel for NVE og OED til å "tillate" utslipp av CO2 fra slike kraftverk.

Vi vil i den forbindelse vise til at formålet med loven er å "sikre at produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte", jf. § 1-2. Den er med andre ord gitt for å gi et rettslig grunnlag for en effektivisering av kraftmarkedet, og for å legge til rette for organisasjonsmessige forhold i energiforsyningen som sikrer en sam-funnsøkonomisk riktig tilpassing i produksjon og fordeling, jf. Ot. prp. nr. 43 for 1989/90 s. 43.

Selv om det ifølge lovens formålsparagraf også skal tas hensyn til "allmenne og private interesser", hvorav hensynet til miljøet inngår som en del av de allmenne interesser, gir loven ingen adgang for de besluttende organer til å gi tillatelser til utslipp av CO2 eller andre forurensende stoffer . Energiloven forutsetter i likhet med annen sektorlovgivning, at forhold som den aktuelle virksomhet berører og som ikke er regulert i vedkommende sektorlov, skal behandles og avgjøres av de organer som har myndighet etter den lovgivning som ellers måtte ha regler om det aktuelle forhold. (Se bl.a. energiloven § 2-2 og forskrift 7. desember 1990 nr. 959 § 3-2 siste strekpunkt, samt merknadene i Ot. prp. nr. 43 s. 85). Dersom det er aktuelt å bygge et kraftverk i et område hvor det er nødvendig med tillatelse etter kulturminnelovens § 8, vil det være kulturminnemyndighetene og ikke de organer som har myndighet etter energiloven som må gi de nødvendige tillatelser etter kulturminneloven. Og dersom kraftverket i tillegg må ha utslippstillatelse etter forurensningslovens § 11, vil slik tillatelse måtte gis av forurensningsmyndighetene (SFT og MD) og ikke energimyndighetene (NVE og OED).

Bellona er på bakgrunn av det overstående av den oppfatning at verken NVE eller OED har lovhjemmel til å behandle spørsmålet om utslipp av CO2 i forbindelse med at det gis konsesjon etter energilovens § 3-1. Konsekvensen av dette må nødvendigvis være at de konsesjonsvedtak som ble fattet 30. oktober 1996 må anses som ugyldige fordi disse vedtak de facto innebærer at det er gitt tillatelse til utslipp av CO2, uten at det finnes noen hjemmelsbestemmelser i energiloven som kan forstås slik at de gir dekning for de vedtak NVE har truffet. Vedtakene går ut over de rammer energiloven gir, og lider dermed av en såkalt materiell kompetansemangel. Vedtak som lider av slike mangler, må som kjent tilsidesettes som ugyldige, jf. Eckhoff, Forvaltningsrett , 6. utg. 1997 v/Eivind Smith, s. 571 flg.

Dersom man i Olje- og energidepartementet skulle ha en annen oppfatning av hjemmelsspørsmålet, vil vi be om at departementet gjør rede for sine synspunkter på spørsmålet om hvilken rettslig adgang man har til i medhold av energiloven å gi "tillatelse" til utslipp av CO2 fra de planlagte gasskraftverkene på Kårstø og Kollnes.

Den tvil som med dette er brakt på det rene vedrørende gyldigheten av NVEs konsesjonsvedtak, må dessuten under enhver omstendighet lede til at departementets avgjørelse av konsesjonssaken utsettes inntil de juridiske forholdene omkring CO2-utslippene fra gasskraftverkene er klarlagt.

Med vennlig hilsen
Miljøstiftelsen Bellona

Frederic Hauge

Kopi: Statsministerens Kontor
Miljøverndepartementet