Miljøstiftelsen Bellona viser til høringsbrev av 20.12.2005 der Statens Forurensingstilsyn foreslår endring av avfallsforskriftens kapittel 1. Endringen må sees i sammenheng med implementering av det såkalte WEEE-direktivet (2002/96/EC). Bellona stiller seg positive til forslagene i Vedlegg 2, del B som omhandler regler for sertifisering av returselskap. Videre kommentarer omhandler Vedlegg 2, del C og § 1-19.

Prinsipiell diskusjon om produsentansvar og WEEE-direktivet
På miljøområdet er det et overordnet prinsipp om at forurenser betaler. Med bakgrunn i dette har begrepet om produsentansvar vokst frem. Det betyr at hver produsent er ansvarlig for miljøbelastningen til sine produkter gjennom hele livsløpet. Dette innebærer blant annet en forpliktelse til å finansiere avfallsbehandlingen av produktene. I henhold til SFTs forslag kan forpliktelsen oppfylles på tre måter:

– Felles returordninger der flere produsenter finansierer avfallsinnsamling og -behandling gjennom et miljøgebyr basert på markedsandel (kollektive returselskaper, SFTs definisjon)
–
– Felles returordninger der flere produsenter finansierer avfallsinnsamling og -behandling gjennom et miljøgebyr basert på kasseringskostnader til egne produkter (individuelle returselskaper, SFTs definisjon)
–
– Ordninger der én produsent selv etablerer retursystemer (”lukkede materialsløyfer”) for egne produkter. Dette må etter SFTs forslag også defineres som etablering av et individuelt returselskap fordi produsent selv betaler kasseringskostnadene til egne produkter.
–

• Definisjonene av kollektive og individuelle returselskaper er noe SFT har funnet på, og er verken spesifisert i WEEE-direktivet eller andre steder. SFT har ikke forstått at det ikke kan settes likhetstegn mellom egne definisjoner av individuelle- og kollektive returselskap og hva som ligger i begrepene individuelt og kollektivt produsentansvar.

Intensjonene med WEEE-direktivet er ikke kun begrenset til å finansiere avfallshåndteringen, men er tredelt:

1. Øke innsamlingen av kasserte elektriske og elektroniske produkter
2. Premiering av produkter med høy miljøstandard
3. Stimulans av forbrukernes mulighet til å velge produkter med høy miljøstandard

EU-Kommisjonen har utarbeidet en veileder hvor ofte stilte spørsmål i forbindelse med implementering av WEEE-direktivet og RoHS-direktivet (2002/95/EC) besvares (se http://europa.eu.int/comm/environment/waste/pdf/faq_weee.pdf). Bellona understreker at veilederen ikke er juridisk bindende, men gir allikevel føringer på hvordan bestemmelsene i direktivene skal forstås. På side fire i veilederen beskrives formålet med WEEE-direktivet som

”The purpose of the directive is, as first priority to promote the prevention of WEEE, and in addition to promote the reuse, recycling and other forms of recovery of such wastes so as to reduce disposal. It also seeks to improve the environmental performance of all operators involved in the life cycle of electrical and electronic equipment, e.g. producers, distributors and consumers, and in particular those operators directly involved in the treatment of waste electrical and electronic equipment”.

Dette kan sees i direkte sammenheng med ovennevnte tre punkter. Etter SFTs definisjon av kollektive returselskaper gis alle produktene samme gjenvinningskostand uavhengig av produktenes reelle miljøkvaliteter. Det skinner også klart igjennom at dette er alternativet som foretrekkes av SFT.

• Den norske forskriften gir ingen incentiver til produsenter, distributører eller forbrukere i forhold til å forbedre miljøprestasjonen til EE-produkter.

Artikkel 8 (1) og 8 (2) i WEEE-direktivet fastsetter at

– 8 (1): ” Member States shall ensure that, by 13 August 2005, producers provide at least for the financing of the collection, treatment, recovery and environmentally sound disposal of WEEE from private households deposited at collection facilities, set up under Article 5(2).” og
–
– 8 (2): ” For products put on the market later than 13 August 2005, each producer shall be responsible for financing the operations referred to in paragraph 1 relating to the waste from his own products. The producer can choose to fulfil this obligation either individually or by joining a collective scheme.”
–

• Importører og produsenter gis altså ikke anledning hvorvidt de ønsker å betale et miljøgebyr basert på markedsandel eller basert på kasseringskostnader til egne produkter. Det står klart i direktivet at importører og produsenter skal finansiere avfallshåndteringen av egne produkter, nettopp for å ivareta alle tre punktene ovenfor. Imidlertid gis det anledning for produsenter og importører til å ivareta sine forpliktelser gjennom etableringen av returselskap, det vil si ”collective schemes”.

Etableringshindringer for individuelt finansierte returselskaper og konkurranselovgivningen.
SFTs forslag legger opp til et skille mellom såkalte kollektivt finansierte returselskap og individuelt finansierte returselskap. Sistnevnte pålegges større økonomiske forpliktelser enn de kollektive returselskapene. Fordi den nye forskriften stiller forskjellig krav til finansielle garantier ved oppstart av returselskap for individuelle og kollektive ordninger, mener Bellona at den bidrar til etableringshindringer for individuelle returselskaper, deriblant produsenter som selv ønsker å etablere retursystemer for egne produkter.

Dette skillet kan føre til at kollektivt finansierte returselskap, f.eks. Elretur, som i dag rundt 90 prosent av markedet for innsamling av EE-avfall, vil utøve en markedsmakt som vil være samfunnsøkonomisk ineffektiv. Bellona mener derfor at den nye forskriften vil gi konkurranseregulerende virkninger. Fordi ett selskap har tilnærmet monopol på innsamling av EE-avfall vil det ikke gi noe incitament til å gjøre dette effektivt. Dette kan igjen ha ført til eller føre til at returordningen for denne avfallstypen blir dyrere for samfunnet/forbrukerne enn hva tilfellet ville vært med større konkurranse. Dette forholdet er grundig påpekt og behandlet i Konkurransetilsynets rapport (1/2004) ”Konkurransemessig vurdering av ordninger for produktgjenvinning” Bellona synes det er uheldig at SFT forslår en forskrift som gjør det ytterligere vanskelig å etablere såkalte individuelle returselskaper for EE-avfall etter den kritikken av eksisterende ordninger som fant sted i ovennevnte rapport.

I følge den nye forskriftens vedlegg 2 del C nummer 4.01 til 4.06 med hjemmel i avfallsforskriften § 1-16 første ledd skal individuelt finansierte returselskaper

”sikre at det for hvert EE-produkt som medlemmene produserer i Norge eller importerer, stilles en finansiell garanti som er tilstrekkelig for at pliktene etter § 1-18 kan oppfylles på det tidspunkt EE- produktet kasseres.”

Materialverdien kan ikke inngå som en del av den finansielle verdien. Forskriften oppstiller ikke noen tilsvarende plikt for kollektivt finansierte returselskaper til å stille finansiell garanti.

Plikten til å stille finansiell garanti kan sees på som et depositum for å komme inn på returmarkedet for EE-avfall. Bellona kan ikke se noen grunn til at de produsenter som finansierer avfallshåndteringen av sine egne produkter skal pålegges andre økonomiske plikter enn produsenter som finansierer avfallshåndteringen på bakgrunn av markedsandel (kollektive returselskaper etter SFTs definisjon). På samme måte diskriminerer forskriftens vedlegg 2 del C nummer 8.03, hjemlet i § 1-21 første ledd siste punktum individuelt finansierte returselskapet, i det slike pålegges å dekke Produsentregisterets administrative kostnader i forbindelse med denne typen finansiell garanti.

• Det nye forslaget om endring i avfallsforskriftens vedlegg 2 del C nummer 4.01 til 4.06 og nummer 8.03 med hjemmel i henholdsvis §§ 1-16 og 1-21 vil føre til etableringshindringer for individuelt finansierte returselskaper. Dette til tross for at dette er den eneste løsningen som oppfyller alle tre intensjonene i WEEE-direktivet. Det norske forslaget fører til manglende incentiv til å utvikle lettere gjenvinnbare produkter av høyere miljøstandard fordi alle produkter innenfor samme gruppe vil gis en lik gjenvinningskostnad. Dette forholdet begrenser igjen forbrukernes frihet til å velge produkter med lav miljøbelastning. Det betyr at to av WEEE-direktivets tre intensjoner, ikke ivaretas i SFTs forslag.

Returselskapenes forhold til historisk avfall
Etter SFTs forslag i vedlegg to del C nummer 5.01 og 5.01 med hjemmel i forskriftens § 1-17 pålegges

”individuelt finansierte returselskaper å delta i finansieringen av kollektivt finansierte returselskaper for å dekke kostnader knyttet til avfall fra EE produkter som er produsert i Norge eller importert før hvert av medlemmene sluttet seg til selskapet, samt kostnader for alt EE-avfall som det ikke er mulig å knytte til eksisterende produsent”

WEEE-direktivets § 8 (3) skiller imidlertid ikke mellom produsenter og importørers forpliktelser avhengig av hvordan avfallshåndteringen er organisert.

”The responsibility for the financing of the costs of the management of WEEE from products put on the market before the date referred to in paragraph 1 (historical waste) shall be provided by one or more systems to which all producers, existing on the market when the respective costs occur, contribute proportionately, e.g. in proportion to their respective share of the market by type of equipment.”

Bellona er meget positive til at produsenter og importører pålegges plikter slik at historisk avfall samles inn og tas hånd om. Vi mener allikevel det blir diskriminerende når de individuelt finansierte returselskapene ikke gis anledning til å samle inn en del av det historiske avfallet, men bare gis en plikt til å betale de kollektive selskapene for å gjøre jobben. All den tid returselskapenes inntekt er basert på det avfallet de faktisk samler inn, vil det slik vi ser det være diskriminerende å utelukke noen selskaper fra deler av innsamlingen.

Bellona har i samtale med SFT og Miljøverndepartementet fått forståelsen av at kollektive returselskaper foretrekkes fordi disse står bedre egnet til å ta hånd om historisk EE-avfall, det vil si EE-produkter som kom på markedet før den nye forskriften trer i kraft. I en rekke andre land, for eksempel Irland og Tjekkia, har man løst utfordringene knyttet til historisk avfall ved at produsenter og importører pålegges å finansiere avfallsbehandlingen av historisk avfall ut fra sine respektive markedsandeler. For EE-produkter som kommer på markedet etter at WEEE-direktivet har blitt implementert i det nasjonale lovverket, spesifiseres det at produsenter og importører skal finansiere avfallsbehandingen av sine respektive produkter, i tråd med det individuelle produsentansvaret WEEE-direktivet fremholder.

• Bellona anbefaler et skille mellom historisk og nytt avfall i vedlegg to del C nummer 5.01 og 5.02 når det gjelder hvordan avfallshåndteringen skal finansieres. Dette vil ivareta alle tre intensjonene i WEEE-direktivet.

Andre kommentarer
Innenfor EE-avfall er det mange lette fraksjoner som allikevel representerer et stort forurensingspotensial. Et eksempel er kvikksølvholdige lyskilder, som til tross for liten andel av det totale EE-avfallet representerer en betydelig miljørisiko. Etter hva Bellona erfarer ble det kun samlet inn 53 prosent av denne fraksjonen i 2003. Det tilsier at rundt 70 kilo kvikksølv fra denne fraksjonen er på avveie. Da er det interessant å henvise til at bedriften Fundia som gjenvinner skrapmetall hadde et årlig rapportert utslipp på 110 kilo kvikksølv i 2004.

• Bellona anbefaler at produsenter og importører, gjennom sine etablerte returselskap, må kunne dokumentere innsamling og håndtering av stoffraksjoner og ikke bare av total masse. Dette kan inkluderes som et punkt f) i § 1-19.

Oppsummering
Bellona anbefaler at alle importører og produsenter av elektriske og elektroniske produkter pålegges å finansiere kassering av egne produkter, og at dermed SFTs skille mellom såkalte individuelle og kollektive returselskaper bortfaller. Samtidig bør det stilles samme krav, både når det gjelder innsamling og til finansielle forpliktelser, uavhengig om flere produsenter og importører går sammen om å etablere returselskaper eller om man velger å ivareta sine forpliktelser på egen hånd.

Med vennlig hilsen