Miljøverndepartementet
Postboks 8013 Dep.
0030 Oslo

Høringsuttalelse
NOU 2001:2 Retten til miljøopplysninger

Det vises til Miljøverndepartementets oversendelse 29. januar 2001, der Bellona bes om å avgi høringsuttalelse til nevnte utredning innen 15. mai 2001. Nedenfor følger Bellonas merknader.

1. Utgangspunkt
Rett til informasjon om miljøets tilstand og om aktiviteter som kan påvirke miljøet, er slik Bellona ser det en viktig del av dagens miljøvernarbeid. Uten tilgang på slik informasjon vil det være vanskelig å analysere problemene og komme med konstruktive forslag til løsninger. Det er derfor med tilfredshet vi noterer oss at det samme synet ligger til grunn for utredningen i NOU 2001:2.

Vi vil imidlertid understreke at rett til miljøinformasjon kun er en nødvendig, og ingen tilstrekkelig forutsetning for å drive effektivt miljøvern. Tilgang på informasjon gir i seg selv ingen miljøforbedringer. Det vil først bli oppnådd når informasjonen i sin tur medfører at det gjøres grep fra offentlige myndigheter og private aktører for å oppnå reelle forbedringer av miljøtilstanden.

1.1 Noen betraktninger om dagens regelverk
Det er i dag bred enighet nasjonalt og internasjonalt om at rett til miljøinformasjon er en viktig borgerrettighet. Retten har kommet stadig sterkere til uttrykk i internasjonal miljørett bl.a. i Århus-konvensjonen 25. juni 1998, og i EU-direktiv 7. juni 1990 om fri adgang til miljøinformasjon (90/313/EØF) som nå er foreslått utvidet og oppdatert. På det nasjonale planet er retten nedfelt i grunnloven § 110 b som gir allmennheten rett til miljøopplysninger fra offentlige og private aktører. Videre har offentlighetsloven bestemmelser som gir borgerne rett til innsyn i informasjon som er tilgjengelig hos offentlige organer. I tillegg stiller har bl.a. regnskapsloven og produktkontrolloven regler som pålegger innehaverne av ulike virksomheter å informere om miljøpåvirkninger som følge av denne, men reglene gir ingen generell rett til å kreve at virksomhetene utleverer slik informasjon.

Til tross for den sistnevnte begrensningen, er den generelle rettstilstanden på dette feltet likevel tilsynelatende god. Grunnlovsbestemmelsen og offentlighetslovens hovedregel om at all informasjon det offentlige sitter på skal være tilgjengelig for borgerne med mindre særlige grunner tilsier noe annet, gir inntrykk av at borgerne har en relativt vidtrekkende rett til miljøinformasjon. Lovverket har imidlertid det rettsosiologien betegner som en tilslørende effekt. Det gir inntrykk av at situasjonen er bedre enn hva den i virkeligheten er. Offentlighetslovens hovedprinsipp er at det er unntakene fra offentlighet som må begrunnes særskilt, ikke at informasjonen frigis, men det er en tendens i mange forvaltningsorganer til å praktiserer loven ut fra det sistnevnte utgangspunktet.

Dette gir seg utslag i uhjemlede avslag på innsynsanmodninger, og i at slike anmodninger blir avslått uten at det er vurdert om det faktisk er hjemmel for å unnta informasjonen fra offentlighet eller ikke. Slike vurderinger blir ofte ikke gjort før i en eventuell klagerunde, og selv om man skulle få medhold i en klage på avslått innsyn, vil saken da ofte ha tatt så lang tid at informasjonen ikke lenger har særlig aktualitet når den frigis. Dermed blir retten til miljøinformasjon, som etter loven er ganske vidtrekkende, i praksis nokså illusorisk, noe det følgende eksemplet illustrerer:

1.2 Et eksempel fra dagens praksis
I Januar 1998 ba Bellona SFT om innsyn i to brev vedrørende miljøeffektene av tilsetningsstoffer i avisningsvæsker som var planlagt tatt i bruk på Gardermoen. SFT besvarte anmodningen først i mai 1998, og avslo da å gi innsyn fordi brevene var unntatt offentlighet i medhold av offentlighetsloven § 6 nr. 2 b), som åpner for at dokumenter kan unntas offentlighet av hensyn til «en forsvarlig gjennomføring av økonomiske rammeavtaler med næringslivet.»

Bellona påklagde avslaget, og viste til at den anførte hjemmelen umulig kunne være anvendelig, da de «rammeavtaler» bestemmelsen viser til, er de årlige avtalene staten inngår med ulike næringsorganisasjoner, som f.eks. jordbruksavtalen og reindriftsavtalen.

I juni 1998 informerte SFT Bellona om var at man ikke ville rekke å vurdere klagen før i september samme år. Det gikk ytterligere et halvt år, og da Bellona purret i mars 1999 var svaret at man «ikke visste» når saken ville bli behandlet. Samtidig ble Bellona anmodet om å trekke innsynsbegjæringen for det ene brevet som det ifølge SFT ikke under noen omstendighet var aktuelt å gi innsyn i. Det ble antydet at dette ville øke mulighetene for at det ville bli gitt innsyn i det andre brevet.

Bellona klagde etter dette saken inn for Sivilombudsmannen, som ba SFT om en forklaring på sendrektigheten. SFT valgte da å gi Bellona innsyn i det ene brevet, men opprettholdt avslaget for det andre, men med ny hjemmel. Nå var avslaget begrunnet med at brevet var undergitt lovbestemt taushetsplikt fordi det inneholdt forretningshemmeligheter, jf. offentlighetsloven § 5 a) og forvaltningsloven § 13 nr. 2. Videre ble det hevdet at det ville gi et misvisende inntrykk av brevets innhold å gi innsyn i de deler av det som ikke var undergitt taushetsplikt. Bellona klaget da på nytt, og saken endte med at Miljøverndepartementet tre uker senere ga oss fullt innsyn, med unntak av at et konkret produktnavn som var nevnt to ganger i brevet, var overstrøket med korrekturlakk.

1.3 Behov for lovendringer
I det ovennevnte tilfellet var det ikke hjemmel for å unntak brevene fra offentlighet. Men til tross for dette, tok det Bellona 15 måneder å få innsyn i brevet, i stedet for de maksimalt åtte dagene det ifølge Sivilombudsmannen burde ha tatt. Dette viser at det ikke er tilstrekkelig med lovregler alene for å få samfunnsaktørene til å opptre slik lovgiveren ønsker. Riktignok har situasjonen de siste årene bedret seg i en del etater, ikke minst i Miljøverndepartementet, men innsynsretten blir fortsatt ofte gjort mer eller mindre innholdsløs ved at offentlighetslovens unntaksregler nærmest brukes som en «smørbrødliste» over muligheter til å unnta dokumenter fra offentlighet. Viser det seg at den først anførte hjemmelen for å unnta dokumentet ikke holder, finner man i stedet frem til en ny.

Ofte skal det ikke mer til enn at et produktnavn er nevnt i et dokument, før dette anses å inneholde forretningshemmeligheter undergitt lovbestemt taushetsplikt etter offentlighetslovens § 5 a. Og er navnet på et departement eller et forvaltningsorgan nevnt, brukes unntaket for internte dokumenter (§ 5) for alt hva det er verdt. Det er derfor all grunn til å vurdere behovet for lovendringer for å sikre allmennhetens tilgang til miljøinformasjon, slik utvalget har gjort i NOU 2001:2.

Bellona vil imidlertid understreke at lovgivningen i høyden kan gi et fundament for å realisere borgernes rett til miljøinformasjon, og at det er bare reell vilje blant samfunnslivets aktører til å etterleve loven, som kan sikre at det skjer i praksis.

Erfaringene med offentlighetsloven viser at man står overfor en type lovgivning der lovformålet ikke er selvrealiserbart. Dette gir riktignok ikke grunnlag for å konkludere med at lovregler generelt sett er et uegnet virkemiddel for å realisere borgernes grunnlovsfestede rett til miljøinformasjon, men det er viktig å være oppmerksom på at det i dag ikke er mangelen på lovregler som gir borgerne rett til informasjon som er hovedproblemet, men at det er det et betydelig sprik mellom det som framgår av lovverket, og hvordan dette anvendes i praksis. Det er derfor viktig at det når ny lovgivning vedtas også iverksettes tiltak som kan bidra til at de offentlige organer og private aktører som loven retter seg mot, faktisk praktiserer loven slik at den blir det effektive verktøyet for den som ønsker å skaffe seg tilgang på miljøinformasjon som den er tenkt å være.

2. Konkrete merknader til lovforslaget
Nedenfor følger merknader til lovutkastets formålsparagraf (punkt 2.1), og til bestemmelsene om hva som er gjenstand for innsynsretten (2.2), om tidsfrister for å svare på henvendelser (2.3 og 2.4), og om rekkevidden av innsynsretten (2.5 og 2.6). Til lovutkastet øvrige bestemmelser har vi ingen konkrete merknader, hvilket innebærer at vi i alle fall i hovedsak kan slutte oss til det som er foreslått, dog med det forbehold at det som er framholdt i våre generelle merknader til lovforslaget også gjelder i forhold til disse bestemmelsene.

2.1 Formålsparagrafen (utkastets § 1)
I formålsparagrafen i forslaget til lov om retten til miljøopplysninger heter det at «loven har til formål å sikre enhver lett tilgang til miljøopplysninger av hensyn til den enkelte selv, miljøet og muligheten til å delta i offentlige beslutningsprosesser». Dette kan Bellona tiltre, og vi vil i den forbindelse understreke viktigheten av at formålsparagrafen kommer inn som et moment ved tolkningen av bestemmelsene i lovutkastet. Ikke minst gjelder dette de av dets bestemmelser som åpner for at det kan gjøres unntak fra innsynsretten. Vi har merket oss at utvalget flere ganger er inne på dette i utredningen, bl.a. i merknadene til de enkelte paragrafene som er foreslått, og formoder at dette vil bli videreført i departementets videre arbeid med lovforslaget.

2.2 Retten til innsyn i opplysninger som sådan (utkastets § 4, jf. § 7)
En svakhet med dagens lovverk er at innsynsretten i for stor grad er knyttet opp til begrepet «dokument». Selv om offentlighetslovens dokumentbegrep tolkes relativt vidt, åpner likevel lovens bruk av begrepet dokument for omgåelser. Man kan f.eks. tenke seg at et forvaltningsorgan som mottar opplysninger om miljøgifter i et område, unnlater å nedtegne disse opplysningene, slik at det dermed ikke foreligger noen dokumenter å få innsyn i.

Det er derfor med tilfredshet at Bellona noterer seg at lovutkastets § 4 definerer miljøopplysninger som «opplysninger, uansett i hvilken form de foreligger» om bl.a. naturmiljøet, og tiltak, planer etc. som påvirker eller som kan påvirke naturmiljøet, og at retten til å kreve slike opplysninger etter utkastets § 7 er knyttet til opplysningene som sådan, og ikke til den formen de forefinnes i.

Vi har ellers merket oss at det foreligger tre ulike forslag til angivelser av hva som menes med miljøopplysninger. Forskjellen mellom forslagene er ikke stor. Bellonas prinsipielle syn er imidlertid at begrepet miljøopplysninger bør favne vidt, og vi gir derfor på dette punktet vår støtte til forslaget fra Miljøverndepartementets representant i utvalget.

2.3 Tidsfrister (utkastets §§ 10 og 19)
Det tar i dag ofte lang tid å få svar når man henvender seg til et offentlig organ og ber om innsyn i dokumentene i en sak. I det eksemplet som er nevnt i punkt 1.2 gikk det fire måneder (januar-mai 1998) for det foreslå avslag, og ytterligere 11 måneder (mai 1998-april 1999) før klagen var behandlet og det likevel ble gitt innsyn i dokumentene, og dette er ikke noe enestående tilfelle.

Den mest effektive måten å unngå slike situasjoner på, er at det fastsettes konkrete frister for når en henvendelse om innsyn i miljøopplysninger skal være besvart. Disse fristene bør ikke være lengre enn at borgernes rett til miljøinformasjon blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte, og ikke gi de som sitter med informasjonen, enten det nå er offentlige organer eller private foretak, muligheter til å uthule rettighetene ved å drøye uforholdsmessig lenge med å besvare henvendelser. Det er derfor positivt at utvalget har foreslått frister for når en innsynsanmodning skal være besvart. I de tilfeller hvor innsyn gis, vil dette bidra til at informasjonen tilflyter den som har etterspurt den mens den fortsatt er aktuell. Og dersom innsyn avslås får man bedre muligheter til raskt å følge opp saken med klage til overordnet myndighet eller Sivilombudsmannen.

Det er enighet i utvalget om at det etter lovutkastets § 10, som primært vil gjelde for private aktører, i tillegg til en relativ frist om at henvendelsene skal besvares «snarest mulig» skal gjelde en absolutt frist på en måned i ordinære saker og to måneder i saker hvor det er uforholdsmessig byrdefullt å utlevere opplysningene innen en måned. Derimot er det uenighet om hvilke frister som skal gjelde for offentlige organer. Her foreslår utvalgets flertall i utkastets § 19 at det i tillegg til de relative fristen skal gjelde absolutt frister på hhv. ti dager i normaltilfellene og to måneder i de særlige tilfellene, mens et mindretall på fire medlemmer foreslår frister på hhv. åtte og 45 dager.

Bellona kan ikke se at det er noen stor praktisk forskjell mellom alternativene, og også flertallets noe mer «romslige» frister, er en klar forbedring i forhold til dagens situasjon. Vi vil derfor på dette punktet overlate til lovgiveren å ta stilling til hvilket av de to alternativene som velges.

2.4 Tidsfrister – særlig om klagebehandlingen (utkastets § 23)
Lovforslaget setter kun frister for når en forespørsel om innsyn skal være besvart, og ikke for behandlingen av eventuelle klager på avslått dokumentinnsyn. I dag er det imidlertid ofte klagebehandlingen som tar uforholdsmessig lang tid. Bellona mener derfor at det bør vurderes å fastsettes tidsfrister også for denne behandlingen.

Hva angår informasjon som etterspørres hos det offentlige, går utvalget inn for at hovedtrekkene i dagens klageordning skal opprettholdes, jf. lovutkastets § 23. Det vil si at klager på avslag om innsyn først vurderes av førsteinstansen, som kan omgjøre avslaget, og som hvis det ikke skjer oversender saken til klageinstansen. Generelt sett er det neppe grunn til at førsteinstansens fornyede behandling bør ta vesentlig lenger tid enn den opprinnelige behandlingen av innsynsforespørselen. Siden førsteinstansen allerede én gang vil ha vurdert saken, bør det være mulig relativt raskt å ta stilling til klagerens anførsler. Klageinstansen bør kanskje gis noe lengre tid, men også her bør saken kunne avgjøres på relativt kort tid. Bellona foreslår at det settes en «normalfrist» på ti dager for førsteinstansens fornyede gjennomgang, og at fristen i særlige tilfeller kan utvides til én måned. For klageinstansen foreslås en frist på en måned for de normale sakene, og to måneder for de mer kompliserte. Samtlige frister bør løpe fra den datoen saken kom inn til vedkommende instans.

For informasjon som foreligger hos private aktører, foreslår utvalget en hjemmel i lovutkastets § 23, 2. ledd for å opprette en egen klageordning for krav om miljøinformasjon som foreligger hos private virksomheter. En slik ordning bør absolutt realiseres, for ellers er det godt mulig at retten til å kreve miljøinformasjon hos private aktører blir temmelig innholdsløs. Det er imidlertid vanskelig å sette konkrete tidsfrister for klageorganets behandling. Som en retningslinje for dets virksomhet, bør det likevel gjelde at sakene skal avgjøres så snart som mulig, og normalt innen en måned.

2.5 Rekkevidden av innsynsretten – offentlige organer (utkastets §§ 12-16)
Bellona er innforstått med at det undertiden kan være gode grunner for å unnta informasjon fra offentligheten. Dersom det er tale om miljøinformasjon bør likevel utgangspunktet være at det skal svært mye til for å forsvare unntak fra innsynsretten.

Blant de hensyn utvalget trekker fram for en vid rett til innsyn, er at allmennheten har en legitim interesse av å vite om ressursene i samfunnet benyttes til miljøets beste og at tilgangen på informasjon er en forutsetning for et livskraftig demokrati. Videre vil kunnskap om miljøets tilstand og ulike planers, virksomheters og produkters miljøvirkninger gjøre det lettere å legge press på det offentlige og private aktører for å sikre ivaretakelse av miljøet. Kunnskap om miljøvirkninger vil også kunne øke tilliten til aktørene, bidra til å styrke legitimiteten av offentlige vedtak og bidra til at borgerne kan fremme bærekraftig produksjon og forbruk, og kunne gjøre det lettere å verne seg mot helseskader og miljøforstyrrelser. Disse vurderingene kan vi slutte oss til.

Vi er for så vidt også enige i at virksomhetenes behov for å beskytte sine forretningshemmeligheter kan tilsi begrensninger i innsynsretten. Hensynet til informasjonsformidlerens arbeidsbyrde som argument for å begrense innsynsretten kan derimot slik Bellona ser det, bare tillegges begrenset vekt. En vid rett til miljøinformasjon kan utvilsomt medføre et viss arbeidspress for de som sitter på informasjonen, men det kan likevel ikke alene gi tilstrekkelig grunnlag for å avslå innsyn. Det vil ikke nødvendigvis være mindre effektivt at den som sitter på informasjonen praktiserer innsynsreglene liberalt og raskt etterkommer anmodninger om innsyn, enn at man – som deler av forvaltningen gjør i dag – legger mye energi ned i å formulere mer eller mindre uhjemlede avslag.

Selv om flere av unntakshjemlene i dagens lovgivning kan være velbegrunnede isolert sett, har de likevel gitt grunnlag for utvikling av praksis i strid med lovens intensjoner. Det er derfor grunn til å vurdere om unntakshjemlene kan utformes på en annen måte, slik at mulighetene for utvikling av uheldig praksis blir minimalisert. Slik Bellona ser det, har en del av svakhetene ved dagens lovgivning sammenheng med at det i for stor grad er opp til forvaltningens skjønn å avgjøre om informasjon skal unntas fra offentlighet eller ikke. Dette åpner for uheldig praksis, og den beste sikringen mot det er trolig å gi regler som begrenser skjønnsfriheten ved å fastslå at opplysninger innen en del nærmere angitte kategorier uansett ikke kan unntas offentligheten.

Lovutvalget synes i NOU 2001:2 å ha erkjent dette. Ifølge utkastets § 15 skal informasjon om helseskadelig og miljøforstyrrende forurensning av miljøet, og om produkters helseskadelige og miljøforstyrrende egenskaper alltid utleveres. Det samme skal opplysninger om forholdsregler for å hindre helseskade og miljøforstyrrelse ved produkter eller forurensning, og opplysninger om ulovlige inngrep i eller ulovlige skader på naturmiljøet.

Med unntak av det som er nevnt i § 15, vil imidlertid hovedregelen fortsatt være at det er opp til det organet som innehar opplysningene å avgjøre om de skal frigis eller ikke. I lovutkastets § 13 heter det at et offentlig organ har rett til å nekte å utlevere miljøopplysninger dersom «det er et reelt og saklig behov for det» og opplysningene er omfattet av unntakene i offentlighetsloven. Henvisningen til et «reelt og saklig behov» setter opp en skranke for unntak ved at opplysninger ikke kan unntas dersom det ikke kan anføres et reelt og saklig behov for det, men det vil neppe ligge mye realitet i denne skranken. Det vil langt på vei være opp til forvaltningsorganet selv å avgjøre hva som i det enkelte tilfellet er et reelt og saklig behov, og bortsett fra i de tilfellene som er nevnt i § 15 – som uansett ikke kan unntas fra offentlighet – er det ikke gitt at situasjonen vil endre seg så mye.

I de tilfellene hvor det antas å være et reelt og saklig behov for unntak, foreskriver riktignok lovutkastets § 14 at det skal foretas en avveining av interesser for og mot utlevering av opplysningene, og at opplysningene – også om de er underlagt lovbestemt taushetsplikt – skal utleveres dersom det er overvekt for utlevering. Det er imidlertid usikkert hvor langt dette vil rekke i praksis. På papiret er det en klar utvidelse av innsynsretten at det åpnes for at også opplysninger som det er et reelt og saklig behov for å unnta offentlighet og som er undergitt lovbestemt taushetsplikt kan offentliggjøres. Det vil imidlertid være de organene som sitter på informasjonen som foretar interesseavveiningen, og det skal trolig adskillig til for at de i et konkret tilfelle lar hensynet til miljøet gå foran det reelle og saklige behovet for å unnta opplysningene. Ikke minst vil dette gjelde dersom opplysningene er underlagt lovbestemt taushetsplikt.

I kommentarene til § 14 heter det at det i vurderingen av om miljøopplysninger som inneholder forretningshemmeligheter likevel skal offentliggjøres, ikke vil ha noen selvstendig vekt hva vedkommende virksomhet selv måtte mene om hvilke tap de vil bli påført hvis opplysningene utleveres og at eventuelle påstander om dette må underbygges med faktisk dokumentasjon. Ut fra erfaringene med dagens lovgivning og praktiseringen av unntaket for taushetsbelagte opplysninger, er det likevel nærliggende å anta at forvaltningen ofte vil legge avgjørende vekt på virksomhetens syn, enten dette er dokumentert eller ikke. Bestemmelsen i lovutkastets § 21 om at forvaltningen kan kreve at virksomhetene identifiserer hvilke opplysninger som det har konkurransemessig betydning å hemmeligholde, og at de gir en begrunnelse for dette, vil riktignok kunne motvirke en slik tendens, men det forutsetter i alle fall aktiv bruk av bestemmelsen i § 21.

Slik Bellona ser det, bør det derfor uansett vurderes å utvide listen i § 15 over opplysninger som alltid skal utleveres. At en slik «liste» lovfestes er uten tvil et steg i riktig retning, men det kan spørres om steget er tilstrekkelig langt. Et virkemiddel for å bøte på det kan være å innta flere typer av opplysninger i § 15 og eventuelt også foreta visse presiseringer av ordlyden i § 15 slik at mindre overlates til de enkelte forvaltningsorganenes skjønn.

Et annet virkemiddel som bør vurderes, er å omformulere bestemmelsene i §§ 13 og 14 noe, slik at de klarere signaliserer at lovens utgangspunkt er at miljøopplysninger skal utleveres i samsvar med prinsippene i grunnloven § 110 b, og at rekkevidden av unntaksreglene er snever. Dette framgår av utvalgets mer konkrete drøftelsene og av kommentarene til bestemmelsene i lovutkastet, men det kommer ikke like klart av selve lovteksten. Dersom lovens ordlyd ikke gir de samme signaler om åpenhet som forarbeidene, kan det være en viss fare for at det vil utvikle seg praksis som ikke er i tråd med de intensjoner som er uttrykt i forarbeidene. Dette bør søkes motvirket, og en måte å gjøre det på kan være ved å innta visse retningslinjer om praktiseringen av loven i selve lovteksten.

2.6 Rekkevidden av innsynsretten – private aktører (utkastets § 7, 2. ledd)
I lovutkastets § 7, 2. ledd, som bl.a. vil gjelde for private virksomheter, heter det at vedkommende virksomhet kan nekte å utlevere miljøopplysninger dersom innsynskravet er for generelt formulert eller er åpenbart urimelig, og også dersom det er «av konkurransemessig betydning å beskytte opplysningene». Bellona har ingen innvendinger mot at helt generelle krav om innsyn kan avslås. En forutsetning for å kunne gi innsyn vil normalt være at man i alle fall får visse indikasjoner på hva slags informasjon det anmodes om innsyn i. Det er også uproblematisk at åpenbart urimelige innsynsbegjæringer, typisk de som fremsettes i sjikanøs hensikt, kan avslås.

Bellona er videre innforstått med at også miljøinformasjon kan være av en slik art at det er av konkurransemessig betydning å beskytte den. Slik bestemmelsen er formulert synes den imidlertid å gi virksomhetene en for vid skjønnsmargin mht. å avgjøre hvilke opplysninger det er av konkurransemessig betydning å beskytte. I praksis vil det nærmest være helt opp til vedkommende aktør selv å avgjøre om den etterspurte informasjonen bør hemmeligholdes ut fra konkurransemessige hensyn eller ikke, noe som gir klare muligheter for misbruk.

I kommentarene til denne delen av lovutkastet framholdes det riktignok at forutsetningen for å anvende unntaket er at virksomheten lider et konkret tap ved å utlevere opplysningene, og at negativ publisitet som følge av at opplysningene blir kjent, ikke har relevant i denne forbindelse. Det er dermed i første rekke virksomhetens forretningshemmeligheter det tas sikte på å beskytte. Dette kunne imidlertid ha kommet tydeligere fram i lovteksten. Man må regne med at de private aktørene § 7, 2. ledd vil gjelde for sjelden vil slå opp forarbeidene for å avklare bestemmelsens rekkevidde.

Derfor bør § 7, 2. ledd suppleres med formuleringer som presiserer at dette er en regel med begrenset rekkevidde, og at det ikke er adgang til å vektlegge frykt for tap som følge av negativ publisitet. Videre bør det gå klarere fram av lovteksten at det bare er de forretningshemmelighetene det har reell betydning for virksomheten å hemmelige, som kan unntas. Dersom noen f.eks. ber om oppskriften på eller blandingsforholdet mellom ulike substanser i et tetningsmiddel vil det naturligvis være adgang til å avslå en slik anmodning. En forespørsel om middelet inneholder giftige stoffer og i så fall hvilke, vil derimot ikke kunne unntas. Vi er innforstått med at den konkrete utformingen av en slik regel kan by på problemer, men ettersom det neppe vil være noen tvil om at virksomhetene vil føle seg mer bundet av formuleringer inntatt i selve lovteksten, enn av merknadene i forarbeidene, bør dette likevel etterstrebes. Et alternativ kan kanskje også være å åpne for at det kan gis nærmere forskrifter om rekkevidden og praktiseringen av unntaksbestemmelsen.

3. Hvordan sikre at loven etterleves i praksis?
Som framholdt ovenfor, synes et av hovedproblemene med dagens lovverk å være at dette ikke praktiseres i samsvar med lovgivers intensjoner. Offentlighetsloven er isolert sett ingen dårlig lov, men den har ikke fungert tilfredsstillende. Slik Bellona ser det, er en viktig årsak til dagens situasjon, at loven har et for vidt spekter av unntaksbestemmelser, som har gitt grobunn for en praksis som ikke er i samsvar med lovens uttrykte intensjoner om offentlighet som hovedprinsipp.

Når det foreligger et utkast til en særskilt lov om retten til miljøinformasjon som går lenger enn offentlighetsloven, er det derfor viktig å unngå at denne loven ikke lider en liknende skjebne som det offentlighetsloven har gjort. En må sørge for at praksis fra det tidspunktet den nye loven trer i kraft kommer inn på «riktig spor». Foruten å innta visse retningslinjer i lovteksten om hvordan loven skal praktiseres, jf. ovenfor, er det i den forbindelse trolig også viktig at de som skal praktisere loven til daglig – saksbehandlere i den offentlige forvaltningen og ansatte hos virksomheter som sitter på miljøinformasjon – informeres om den nye lovens rekkevidde slik at de faktisk blir innforstått med hvilke forpliktelser loven medfører for dem.

Det er ellers en begrensende faktor for lovgivningens effektivitet at den ikke har regler som foreskriver sanksjoner ved brudd på plikten til å utlevere informasjon som borgerne har rett til innsyn i. For en saksbehandler i forvaltningen som får en innsynsbegjæring, vil situasjonen da være den at vedkommende vet at han eller hun kan bli stilt til ansvar dersom taushetsbelagt informasjonen kommer ut. Det vil da være fristende å unnta mer informasjonen enn nødvendig, fordi det ikke finnes noen sanksjonsmidler mot uhjemlede unntak fra offentlighet. I verste fall vil man kanskje – lenge etter at saken var aktuell – bli kritisert av Sivilombudsmannen for praktiseringen av loven. Som sanksjonsmiddel er imidlertid ikke dette særlig effektivt.

Dette er en uheldig situasjon. All erfaring viser at lovgivning som virkemiddel for å oppnå ønsket adferd har klare begrensninger, og at det oftest er de lovreglene som er supplert med sanksjoner for overtredelser som har størst muligheter for å virke. Riktignok er heller ikke tilstedeværelsen av sanksjoner avgjørende i så måte, men det vil i alle fall som hovedregel øke motivasjonen for å overholde lovens bestemmelser. Derfor bør det kanskje vurderes om i alle fall de groveste overtredelsene av plikten til å utlevere miljøopplysninger bør straffesanksjoneres. Den blotte tilstedeværelsen av en slik bestemmelse vil trolig kunne ha adskillig oppdragene effekt, og kanskje sikre en større grad av overholdelse av reglene enn om en slik bestemmelse ikke fantes.

4. Avsluttende bemerkninger
Lovutkastet er uten tvil et steg i riktig retning. En egen lov om retten til miljøinformasjon kan i seg selv være et positivt bidrag ved at det gir et signal om at lovgiveren anser dette som et viktig felt. Videre inneholder flere av lovutkastets enkeltregler klare forbedringer, kanskje særlig de foreslåtte fristene for når innsynsanmodninger må være besvart, og det faktum at loven også omfatter informasjon som finnes hos private aktører (selv om praktiseringen av disse reglene nok kan vise seg å by på en del vansker). Det er også positivt at det i lovutkastet er angitt ulike typer informasjon som ikke under noen omstendighet kan unntas fra offentlighet.

Slik Bellona ser det, er det likevel fare for at lovens unntaksregler gir for vide muligheter til å unnta informasjon som ikke bør være unntatt fra offentlighet, samtidig som det i for liten grad finnes regler som kan bidra til å forhindre en utglidning av praksis i uheldig retning. Det er viktig at man i den videre lovgivningsprosessen er seg dette bevisst, slik at det vedtas en lov som kan praktiseres på en slik måte at loven ikke bare på papiret, men også i realiteten bidrar til å sikre og ivareta borgernes rett til miljøinformasjon. Samtidig bør det også når loven er vedtatt iverksettes ulike tiltak som kan bidra til at loven vil bli praktisert i samsvar med sine intensjoner.

Med vennlig hilsen
for Miljøstiftelsen Bellona

Jon Gauslaa