Oslo, 25/5/99

Klagesak – kraftkontrakter på myndighetsbestemte vilkår. Forholdet til EØS-avtalen art. 61(1).

Statkraft som eies av den norske stat har blitt pålagt å inngå langtidsavtaler på myndighetsbestemte vilkår når det gjelder salg av kraft til den kraftkrevende industrien i Norge, jfr St. prp. nr. 52 1998-99. Regjeringen har foreslått at 16 norske industribedrifter skal tilbys kraft på myndighetsbestemte vilkår over en tyveårsperiode (2001-2021). I disse kraftkontraktene heter det at kontraktene skal gis til en konkurransedyktig markedspris, men ut fra det Bellona antar vil prisnivået ligge betydelig lavere i disse kontraktene enn hva som er mulig å oppnå ved forhandlinger om langsiktige kraftkontrakter i dagens marked. Miljøstiftelsen Bellona mener derfor at disse kraftkontraktene vil være i strid med EØS-avtalens statsstøtteregler, jfr avtalens art. 61(1), og ber derfor Overvåkningsorganet gjøre en nærmere vurdering av dette.

1. Bakgrunn
All bruk og produksjon av energi medfører miljøbelastninger. Sett ut fra dette perspektivet må det være et mål at all energi skal brukes så effektivt som overhodet mulig. Dersom noen bedrifter gis adgang til å kjøpe billigere kraft enn andre vil dette i tillegg til å gi et konkurransemessig fortrinn også hindre et incitament til å bruke energien effektivt. Bellona ser det derfor som svært viktig at det er like vilkår for alle aktører i kraftmarkedet om man skal oppnå målsetningen om en økt energieffektivisering. Slik vi ser det vil dette målet best kunne oppnås gjennom et markedsstyrt kraftmarked.

2. Bellonas vurderinger

2.1 EØS-avtalen art. 61(1)
Miljøstiftelsen Bellona har vurdert det slik at de nye myndighetsbestemte kraftkontraktene kan være i strid med EØS-avtalens statsstøtteregler, jfr. art 61(1) og ber derfor Overvåkningsorganet gjøre en nærmere vurdering av dette. Disse avtalene vil bli inngått for en periode på 20 år og det er grunn til å tro at disse avtalene vil kunne gi de aktuell bedriftene en konkurransemessig fordel overfor tilsvarende foretak innenfor EØS-området.

Bellona mener at Statkraft ved å inngå disse langsiktige kraftavtalene kan utøve en markedsmakt som vil være samfunnsøkonomisk ineffektiv. Samfunnsmessig, og da ikke minst miljømessig, vil økt konkurranse i kraftmarkedet medføre at denne ressursen utnyttes på best mulig måte. Bellona frykter at de ovennevnte avtaler kan føre til en vridning av konkurransen. Dersom det er slik at noen kraftkrevende industribedrifter på grunn av gunstige langsiktige avtaler med Statkraft gis et konkurransemessig fortrinn i forhold til andre aktører på disses respektive markeder, må dette være i strid med EØS-avtalen.

Etter det Bellona forstår er det fire kumulative vilkår som må være oppfylt for at det skal dreie seg om statsstøtte som vil være omfattet av art. 61 (1). Disse vilkårene må tolkes i lys av EF-traktaten art. 87 og EF-domstolens avgjørelser. For det første må det være snakk om «støtte gitt av EF´s medlemsstater eller EFTA-statene eller støtte gitt av statsmidler i enhver form«. For det andre må støtten være spesifikk, dvs at den begunstiger «enkelte foretak eller produksjon av enkelte varer«. For det tredje må støtten være konkurransevridende og for det fjerde må statsstøtten kunne påvirke samhandelen mellom avtalepartene. Bellona vil nedenfor peke på hvorfor vi mener at hvert av disse fire vilkårene er oppfylt for de myndighetsbestemte kraftkontraktene.

2.1.1 Statsstøtte
I dag er det mulig å kjøpe kraft på 20-års kontrakter i det åpne markedet til en pris av 21 øre / kWh, fast pris. I de myndighetspålagte kontraktene er prisutgangspunktet satt til 15,5 øre/kWh (1999 kroner). Denne prisen skal justeres i takt med endringen i konsumprisindeksen. De av de aktuelle bedriftene som i dag har kontrakter på myndighetsbestemte vilkår vil få de eksisterende kontraktene terminert 1.1.01. Verdien av den eksisterende kontrakten vil føre til at prisen i den nye kontrakten fastsettes på individuelt grunnlag. Utgangsprisen kan derfor komme helt ned i 11 øre/kWh (1999 kroner). Dersom man sammenligner en pris som starter på 15,5 øre/kWh (1999 kroner) og som reguleres i takt med konsumprisindeksen, med en fast pris på 21 øre/kWh over en tyveårsperiode må man opp i en konsumprisindeks på 3,1% for at de to kontraktene skal være økonomisk likestilte. Regjeringen selv antar i St. prp. nr. 52 en konsumprisindeks på 2,5% frem til 2010. Bellona mener derfor at myndighetene legger opp til en støtteordning hva angår de aktuelle bedriftene og at disse kontraktene vil medføre statsstøtte slik dette begrepet må tolkes etter EØS- avtalens art. 61(1) og etter Romatraktaten. De 16 norske industribedriftene som tilbys kraft på myndighetsbestemte kontrakter vil slik Bellona ser der med all sannsynlighet motta billigere kraft ved å inngå disse avtalene enn hva som vil være tilfellet i dagens kraftmarked. Bellona er innforstått med at offentlige midler enda ikke er blitt belastet og at saken enda ikke har vært oppe i Stortinget, men vi ser det slik at det vil være i alle parters interesse å få avklart hvorvidt disse kraftkontraktene vil være i strid med statsstøttereglene i EØS-avtalen.

2.1.2 Spesifikk støtte
Vilkåret om at støtten må være spesifikk vil slik vi ser det være oppfylt da det er 16 navngitte foretak som gis tilbudet om nye kontrakter på myndighetsbestemte vilkår.[1] Disse gis dermed en eksklusiv rett på bekostning av alle andre norske og utenlandske bedrifter.

2.1.3 Konkurransevridning
Statsstøtten må om den skal være i strid med art. 61 være, eller true med å være konkurransevridende. Dette vilkåret vil være oppfylt dersom det ikke hersker effektiv konkurranse på markedet. Dette fremgår bla. av EF-domstolens praksis jfr. sak 730/79 Philip Morris Holland vs. Kommisjonen. Når 16 industribedrifter gis en eksklusiv mulighet til å inngå 20-års kontrakter på vilkår som er bestemt av myndighetene vil dette helt klart kunne true med å vri konkurransen i disse bedriftenes respektive markeder. Utvikler kraftmarkedet seg forskjellig fra det Regjeringen har forutsatt vil dette kunne føre til en betydelig vridning av konkurransen. Regjeringen har forsøkt å ta høyde for dette ved legge opp til en justering av kontraktsprisene i 2011. Denne justeringen er imidlertid begrenset til maksimum 2 øre/kWh (1999 kroner) i positiv eller negativ retning og skal bare finne sted dersom gjennomsnittlig spottmarkedspris i årene 2006-2010 avviker med mer enn 1 øre/kWh (1999kroner) fra 17,8 øre/kWh (1999-kroner). Denne justeringen vil derfor ikke gi noen garanti for at kontraktene justeres til markedsverdi i 2011.

2.1.4 Påvirkning av samhandelen
Artikkel 61 krever videre at statsstøtten må påvirke «samhandelen mellom avtalepartene«. Bellona anser dette kravet for å være oppfylt i og med at kontraktene som tilbys de 16 aktuelle bedriftene vil gi en konkurransemessig fordel i forhold til tilsvarende foretak innenfor EØS-området som må dekke sitt kraftbehov på det åpne kraftmarked. De foretakene det her er snakk om tilbyr alle sine produkter i konkurranse med andre europeiske tilbydere.

Bellona kan ikke se at noen av unntakene i art. 61(2) eller (3) kommer til anvendelse i denne saken jfr. Guidelines on the application and interpretation of Articles 61 and 62 of the EEA Agreement and Article 1 of protocol 3 to the Surveillance and Court Agreement.

2.2 St.prp.nr.52 (1998-99)
Regjeringen uttrykker i st prp. nr. 52 at den har lagt vekt på å finne løsninger som er i samsvar med EØS-avtalens statsstøtteregler. Den mener at kraftavtalene går klar av EØS-avtalen fordi tilsvarende langsiktige kontrakter i dag kan oppnås gjennom forhandling i markedet. Til tross for dette, som bare nevnes kort i innledningen til proposisjonens kapittel 5, uttrykkes det flere ganger tvil og skepsis til om prisvilkårene i disse kontraktene i realiteten vil følge den langsiktige utviklingen i markedsprisen på kraft.

Til slutt kan man jo spørre hva som er Regjeringens motivasjon til å pålegge Statkraft SF å inngå disse avtalene dersom de 16 aktuelle bedriftene kan oppnå tilsvarende kontrakter på egen hånd.

Med vennlig hilsen

Frederic Hauge

Christine Molland Karlsen
Saksbehandler