Kommentar:

I sitt innlegg i trontaledebatten 10. oktober 2000, uttalte Miljøvernminister Siri Bjerke bl.a. dette om Miljøverndepartementets vedtak om å lempe på utslippstillatelsene for Naturkrafts planlagte gasskraftverk på Vestlandet:

«Lovavdelingen har jo gitt en generell tolkningsuttalelse [om rekkevidden av forurensningsloven § 18] og konkluderer med at det under bestemte faktiske forutsetninger vil være adgang til en omgjøring. Det er dette som nå er prøvet i vår saksbehandling … Og det vi har funnet i prøvingen, er at det er mest sannsynlig at totalutslippene i Nord-Europa vil gå ned som følge av gasskraftverk. Da er vi på trygg grunn rettslig og miljømessig».

Etter at disse ordene ble uttalt, har det framkommet en rekke uttalelser og opplysninger som rokker ved dette utsagnet, og som viser at det på langt nær er godtgjort at de påkrevde faktiske forutsetningene for omgjøring foreligger. Det er derfor ikke dekning for å hevde at en er «på trygg grunn rettslig og miljømessig» slik Bjerke gjør.

Betydelig faktisk usikkerhet
Den uttalelsen fra Lovavdelingens som Bjerke viser til, er datert 6. mars 2000. Her heter det (s. 2): «Under bestemte faktiske forutsetninger kan det imidlertid tenkes at det vil være adgang til … omgjøring på grunnlag av forurensningsloven § 18 første ledd nr. 5.»

Det er altså et minstevilkår for lemping at bestemte faktiske forutsetninger foreligger, og selv ikke da er det gitt at det vil «være adgang» til lemping slik Bjerke hevder. Lovavdelingen slår ikke fast at vilkårene da vil være oppfylt, men kun at det «kan … tenkes» at de vil være det. Lenger nede i uttalelsen (s. 8) utdypes synspunktet:

• «Ved anvendelsen av nr. 5 må det tas hensyn til om en lemping vil medføre en (tilsvarende eller større) reduksjon i lignende utslipp fra andre kilder andre steder. Dette kan trolig lettest gi grunnlag for omgjøring dersom utslippene fra konsesjonærens virksomhet og fra de andre kildene er fullt kommensurable, som ved utslipp av stoffer av samme slag når miljøvirkningene er av global karakter. I slike tilfelle vil det

videre ha vesentlig vekt om utslippsreduksjonen andre steder kan anses som sikker

• . I denne sammenheng vil det ha betydning om det foreligger en rettslig sikkerhet – og på hvilket grunnlag – for at de andre utslippene vil bli redusert.

Jo mindre sikkert det er at en slik utslippsreduksjon faktisk vil finne sted, desto vanskeligere vil det være å anse vilkårene i nr. 5 for oppfylt.

• Det ligger utenfor Lovavdelingens oppgave å vurdere hvilken faktisk sikkerhet man kan regne med i det foreliggende tilfelle.

I en eventuell rettstvist vil dette i prinsippet høre under domstolene

» (mine understrekninger).

En kan etter dette slå fast at jo større usikkerhet det kan stilles opp mht. spørsmålet om hvorvidt bygging av de to gasskraftverkene vil medføre reduserte utslipp eller ikke, jo mer prosedabel vil saken bli for den som hevder at omgjøringsvedtaket ikke har hjemmel.

I Miljøverndepartementets omgjøringsvedtak sies det bl.a. dette om den faktiske sikkerheten for reduserte utslipp (s. 9):

«Miljøverndepartementet vil understreke at tilleggsvurderingene som er gjort i forbindelse med saken bygger på resultater fra utredningsarbeider utført av ledende utredningsmiljøer på området. Konklusjonen underbygger den konklusjonen som ble trukket i forbindelse med OEDs tidligere behandling av saken [i 1996/1997]. Miljøverndepartementet kan ikke se at det er framkommet innvendinger som rokker ved de konklusjoner som er trukket av energimyndighetene».

I trontaledebatten 10. oktober 2000 uttalte Siri Bjerke følgende om samme tema:

• «Nå har Miljøverndepartementet også helt oppdaterte vurderinger av hvordan utviklingen i markedet – og derigjennom utslippene – vil bli dersom Norge tilfører energimarkedet kraftmengden fra to gasskraftverk av Naturkrafts størrelse. Utredningene som er gjort av ledende fagmiljøer og belyst fra forskjellige synsvinkler, bekrefter at

den mest sannsynlige utvikling

• er at de samlede utslippene av CO

₂

• fra det nordiske og nordeuropeiske markedet

blir redusert

. Det har vært hevdet at dette ikke er tilstrekkelig grunnlag for en omgjøring etter forurensningsloven. Til dette vil jeg si at som analyser av framtidig utvikling gir disse et meget godt grunnlag. Når vi i avgjørelsen har bygget på den beste kunnskapen og de ledende utredningsmiljøene på området, må dette være rettslig holdbart.»

Til dette kan det først bemerkes at det avgjørende for om omgjøringsvilkårene er oppfylt, ikke er om man har bygget på den beste kunnskapen og de ledende utredningsmiljøene, men hvor sikre konklusjoner disse miljøene har kunnet gi. Etter at omgjøringsvedtaket ble fattet og Bjerke avga sine uttalelser, har det kommet fram en rekke opplysninger som viser at konklusjonene er meget usikre, og at de ikke gir «et meget godt grunnlag» slik Bjerke hevder. Omgjøringsvedtaket står dermed slett ikke på så sikker «rettslig og miljømessig» grunn som det Bjerke har framholdt overfor Stortinget. Tvert i mot tyder mye på at den påkrevde grad av faktisk sikkerhet for at utslippsreduksjoner vil finne sted, ikke foreligger.

Verken i omgjøringsvedtak eller i Bjerkes innlegg sies det noe konkret om hvilke utredningsmiljøer som har gjort de nye utredningene. Det framgår imidlertid av Olje- og energidepartementets notat 26. juni 2000 («Virkninger på utslipp av CO₂ av en eventuell utbygging av norske gasskraftverk»), som var vedlagt høringsbrevet i omgjøringssaken og som er en viktig del av grunnlaget for omgjøringsvedtaket, at det dreier seg om er Statistisk Sentralbyrå (SSB) og Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk forskning.

SSB har beregnet tre modeller for hvordan det europeiske kraftmarkedet vil utvikle seg dersom det bygges to gasskraftverk i Norge. Den ene av disse viser at gasskraftverkene vil føre til økte utslipp av CO_2. Ifølge SSBs forskningssjef Torstein Bye er denne modellen minst like sannsynlig som noen av de to andre (Dagbladet 27. oktober, Dagsnytt 18 samme dag). Selv om det går fram av Olje- og energidepartementets notat 26. juni 2000 at det finnes ulike beregninger av CO₂-virkningene, er det ikke noe i Miljøverndepartementets omgjøringsvedtak som viser at en har sittet på informasjon som kunne rokke ved den konklusjonen man har kommet til. Heller ikke i Bjerkes uttalelser til Stortinget sies det noe om dette. Tvert i mot hevder hun at man er på «trygg grunn rettslig og miljømessig».

Etter at det gjennom Dagbladets oppslag 27. oktober ble allment kjent at SSB hadde utarbeidet tre modeller for de framtidige CO₂-virkningene fra gasskraftverkene, hvorav den ene rokket ved grunnlaget for omgjøringsvedtaket, har Bjerke uttalt seg slik at det virker som om omgjøringsvedtaket i første rekke er basert Frischsenterets konklusjoner. I Olje- og energdepartementets notatet presenteres disse slik: «Det økte utslippet i Norge på om lag 2 millioner tonn CO₂ motsvares av en utslippsreduksjon i de øvrige landene på om lag 3,2 millioner tonn CO₂» (s. 7 i web-versjonen av notatet). I uttalelsen fra Frischsenteret (Rapport 3:2000 – Norge i et liberalisert europeisk energimarked) heter det imidlertid dette om grunnlaget for denne konklusjonen (s. 3, punkt 14):

• «Våre resultater tilsier at selv små endringer i bakenforliggende forhold, f.eks. skifte i kraftverkenes effektiviter og skatt på CO

₂

-utslipp, kan få relativt store utslag på utslippsendringene som følger i kjølvannet av økt utvinning av gass i Norge. Når en i tillegg tar hensyn til at vi – i likhet med mange andre – har begrenset informasjon om de bakenforliggende forholdene, samt at allmenn kunnskap om hvordan disse forholdene vil utvikle seg over tid er tynn, bør våre resultater vurderes som usikre. Dette tilsier at resultatene bør benyttes med varsomhet.»

Frischsenteret slår altså fast at dets resultater er så usikre at de «bør benyttes med varsomhet». Dette sier det imidlertid ikke noe om i Olje- og energidepartementets notat. Usikkerheten har heller ikke hindret Siri Bjerke fra å vise til nettopp disse resultatene når hun i forsvaret av omgjøringsvedtaket har hevdet at CO₂-utslippene med «rimelig god sikkerhet» blir redusert i Europa fordi norsk gasskraft vil fortrenge mer forurensende dansk kullkraft (Dagsavisen 28. oktober).

Etter dette framstår uttalelsene fra lederen for Det europeiske miljøbyrå (EEA), Domingo Jiménez-Beltran, til Dagbladet 24. oktober om at norske gasskraftverk ikke vil føre til lavere utslipp av klimagasser totalt i Europa, men tvert i mot øke disse utslippene, nærmest som en kuriositet. De er imidlertid med på å underbygge at omgjøringsvedtaket er truffet på høyst usikre faktiske forutsetninger, og at det ikke på noen måte er sannsynliggjort at vilkårene for omgjøring er oppfylt.

Sammenholder man omgjøringsvedtaket og Bjerkes uttalelser i trontaledebatten, med den informasjonen som ellers finnes, virker det som om en med hensikt har unnlatt å nevne at det finnes et betydelig materiale som rokker ved konklusjonen om at omgjøringsvedtaket kan hjemles i forurensningsloven § 18 nr. 5. Det er ikke vanskelig å forstå hvorfor dette er gjort. En tydeliggjøring av denne informasjonen ville gjort det svært vanskelig å forsvare en konklusjon om at lovens vilkår for omgjøring var oppfylt.

Tatt i betraktning gasskraftsakens betydelige politiske og prinsipielle interesse, er det likevel overraskende at man ikke har gjort det klart at de beregningene som ligger til grunn for omgjøringsvedtaket faktisk er beheftet med betydelig usikkerhet. I stedet har man hevdet at vedtaket står på «trygg grunn rettslig og miljømessig», hvilket definitivt ikke kan sies å være tilfellet, jf. Lovavdelingens uttalelse om at «jo mindre sikkert det er at en slik utslippsreduksjon faktisk vil finne sted, desto vanskeligere vil det være å anse vilkårene i nr. 5 for oppfylt.»

Hvilke politiske konsekvenser som eventuelt skal trekkes av at statsråden har fortiet viktig informasjon for Stortinget får det bli opp til andre å vurdere. Den juridiske poenget er imidlertid at jo større usikkerhet det kan etableres omkring spørsmålet om hvorvidt gasskraftverkene vil gi en positiv miljøeffekt eller ikke, jo lettere vil det være å vinne fram rettslig med en påstand om at omgjøringsvedtaket er ugyldig.

Konklusjon

Det kan etter dette slås fast at det ikke på noen måte synes godtgjort at de faktiske forutsetninger som må være sannsynliggjort for at det skal være adgang til lemping etter § 18 nr. 5 er oppfylt. Tvert i mot foreligger det en rekke forhold som gjør det høyst usikkert om forutsetningene er oppfylt. Mulighetene for å vinne fram rettslig med en påstand om at omgjøringsvedtaket ikke er juridisk holdbart må dermed anses som gode.

Det kan for øvrig tilføyes at det forholdet som er drøftet ovenfor, slett ikke er den eneste juridiske innvendingen som kan reises mot omgjøringsvedtaket.

Referanser

• • Dagbladet: «EUs miljøsjef knuser gass-argumentet», oppslag 24. oktober 2000

• • Dagbladet: «Tiet om gass-informasjon», oppslag 27. oktober 2000

• • Dagsavisen: «Tier om skyhøye utslipp», oppslag 28. oktober 2000

• • Justisdepartementets Lovavdeling: Juridiske spørsmål vedrørende Innst. S. Nr. 122 (1999-2000) – Gasskraft, uttalelse 6. mars 2000

• • Miljøverndepartementet: Omgjøring av konsesjoner for gasskraftverk, vedtak 6. oktober 2000

• • Olje- og energidepartementet: Virkninger på utslipp av CO₂ av en eventuell utbygging av norske gasskraftverk, notat 26. juni 2000

• • Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk forskning: Norge i et liberalisert europeisk energimarked (Rapport 3/2000)

• Stortingets administrasjon:Foreløpig, urevidert referat av trontaledebatten, 10. oktober 2000