INNSPILL TIL STORTINGETS HØRING OM EØS-MELDINGEN

1. Innledning: EØS-avtalen – en outsourcing av lovgivning og et hån for Norge
2. Virkningene på miljøområdet: Virkelighetsdreining?
3. Snøhvit: Sløsing med ressurser
4. Hvordan avtalen kan utnyttes bedre: Forvaltningens manglende forståelse for behovet for samarbeid
5. Det demokratiske underskudd: En tankevekker for de folkevalgte (el: Norske myndigheter satt på sidelinjen – også overfor sitt lands organisasjoner)
6. Eksempel på hvordan Bellona påvirker EU for å forandre norske lovgivning 

I. Innledning
 
Bellona har jobbet aktivt med de europeiske institusjoner i 10 år. Vårt utgangspunkt er miljø og vi utvikler våre standpunkter etter nøye vurderinger av nødvendigheten og riktigheten både på europeisk og norsk nivå. Vi har gått frem forsiktig og med respekt og har oppnådd store resultater.

Bellona Europa, Bellonas Brussel-kontor, er en belgiskregistrert NGO. Det er de konkrete bidragene, substans, kunnskap om prosessen og arbeidsmetodikken, i tillegg til et kontaktnett opparbeidet over 8 års tilstedeværelse, som gjør det mulig for Bellona å oppnå resultater i Brussel.

EØS-samarbeidet 1994-2001.
 
EØS-avtalen er en svært dårlig løsning. Avtalen er en ren «outsourcing» av lovgivning. De små land i EU har stor innflytelse, ikke minst fordi Rådet så langt det er mulig går for enstemmighet og derfor vil trekke seg langt for å oppnå dette.

Analogt er det som om Stortingsrepresentantene fra at norsk fylke med liten representasjon skulle trekke sine representanter ut av Stortinget fordi de er så få og de ikke vil komme noe særlig til orde nede i hovedstaden. I stedet skulle de forholde seg til forvaltningen. Om fylket har få stemmer, så blir de i hvert fall hørt i Stortinget. De har også anledning til å være med på politisk hestehandel, komme i vippesituasjon osv. De får også vite hva som foregår – t.o.m. få lese referater fra møtene. I EØS-sammenheng har Norge rett og slett overlatt ansvaret med å bestemme hvordan vi organiserer vår egen økonomi og i stor grad – vårt eget samfunn – til 15 andre land. I stedet har vi sammen med 180 andre land med diplomatisk representasjon i Brussel anledning til å få Kommisjonen i tale – når de måtte ha tid. EØS-meldingen beskriver dette relativt klart i tredje kapittel, noe vi syntes er bra.

II. Virkningene av EØS-avtalen på miljøområdet
 
I kapittel 2, Virkningene av EØS-avtalen, fremkommer Regjeringen med en overraskende forsiktig holdning til det EU har utrettet på miljøsiden. Bellona er av den oppfatning at kapittelets del om «Miljø» ikke gir et representativt bilde av det brede engasjementet som EU har utviklet på så godt som alle områder på miljøsiden. Etter en forklaring på hvorfor Norge har forsøkt å holde enkelte regler utenfor avtalen, nevnes det kort at: «EU har vært en pådriver i utvikling av miljøpolitikken på områder som luftforurensning, avløp, utfasing av ozonnedbrytende stoffer, innsamling av bilvrak og vannressursforvaltning». (s.32). Dette må etter vårt synspunkt være en altfor nøktern fremstilling og til dels villedende for de folkevalgte.

Her er ytterligere tre ting å si:

i) EU går adskillig lengre enn andre internasjonale miljøavtaler, jamfør f.eks. på luftforurensning. EUs regelverk innebærer også større juridiske forpliktelser mht. implementering enn det som er tilfellet i f.eks. avtaler inngått i FN-sammenheng.
ii)
iii) EUs tiltak på miljøsiden kan ikke bare vurderes oppimot antall miljørelaterte rettsakter da man gjennom Cardiff-rapporten, og for ikke å si Amsterdam-traktaten har befestet at all EUs lovgivning skal ses i lys av konsekvenser for miljøet.
iv)
I tillegg er det nødvendig å nevne Århus og kravene om åpen informasjon om miljø.

Miljødimensjonen er således innbakt i all EU-lovgivning, også selve traktaten.

v) Tar man allikevel et blikk på antall rettsakter i Anneks XX (20) i avtalen (om miljø) så har Norge faktisk integrert hele 128 regelverk på miljøområdet. Når vi også vet at det står 35 relativt store regelverk i kø til EØS-komiteen, med bl.a. biosid-direktivet, som er et område Norge aldri tidligere har hatt lovgivning på, så må man kunne si at EU har hatt en vesentlig innvirkning på norsk miljølovgivning.
vi)
Bellona mener det er grunn til å stille spørsmål ved Regjeringens fremstillingen av virkninger av EØS-avtalen på miljøsiden, og ber saksordførerer om å ta dette med i sin rapport til Stortinget.

På de områder der Norge ville holde regler utenfor fordi våre var bedre, er Norge i stor grad nå forbigått av EU, eksempelvis på kjemikalier. Noe av årsaken til at EU nå går forbi Norge er reglene og prosedyrene rundt beslutningsprosessen. I det en sak kommer opp går den raskt til medlemslandene for nasjonal avklaring. Den aktuelle statsråd må følge strenge prosedyrer for å hente inn høringsuttalelser og posisjoner fra landets aktører og dermed kunne fremlegge sin nasjons posisjon. I Norge har vi en situasjon der vi ikke tar denne diskusjonen. Det virker som politikere er redd for å få en debatt overhodet. Årsaken til dette mener Bellona er frykt for en debatt der alternativet til EU-medlemskap er utmelding av EØS. Mangelen på debatt er svært skadelig for Norge.

III. Snøhvit

Snøhvit er et veldig konkret og illustrativt eksempel på hvordan Bellona forholder seg til EØS-regelverket ved å bruke både de juridiske og politiske muligheter som ligger i dette, og bør derfor tas opp. Til kapittel 4 i meldingen om overvåkingsorganet og domstolen, har vi merknader som godt kan illustreres med Snøhvit-saken. Tiden er knapp, men et par ting som kan nevnes er:

Unødvendige kostnader ved manglende etterlevelse

Saken viser hva manglende kunnskap om EØS-avtalen, og det som kan se ut som ren arroganse fra Finansdepartementets side, koster for Norge. Det er helt nødvendig å notifisere ESA der det er tvil om det foreligger statsstøtte eller ikke. Alle offentliggjorte utsagn tyder på at det kan være snakk om et tap på én milliard NOK pga. EØS-rotet. Det er derfor samfunnsøkonomisk uforsvarlig at prosedyrene ikke følges, og Bellona er selvfølgelig opptatt av best mulig ressursutnyttelse. Tenk hva et tilsvarende beløp kunne vært brukt til innen ny, fornybar energi. I statsbudsjettet for neste år legges det opp til å bruke 50 millioner NOK på å utvikle et pilotprosjekt for gasskraftverk med CO2-håndtering (posten er for øvrig flyttet, og kanskje det ikke blir så mye likevel). Videre er opprydding av forurensede sedimenter en prioritert oppgave man skal bruke hele 10 millioner NOK på.

Mer generelt kan det sies om statsstøtte at den bør kanaliseres til ny, fornybar energi og at dette er den underliggende, miljømessige begrunnelsen for å klage. Når det gjelder Snøhvit forsøker Bellona å stoppe et prosjekt vi er imot av miljøfaglige grunner ved å bruke de muligheter som ligger i EØS-avtalen.

Manglende problematisering:

Manglende problematisering er et gjennomgående trekk i kapittel 4 – det bærer preg av å være refererende. Dersom meldingens mål er å evaluere, må man også problematisere. Snøhvit-saken er et aktuelt eksempel på at dette også er helt nødvendig.

Er ESAs uavhengighet, som er en forutsetning for EØS-avtalen i sin nåværende utforming, reell? Meldingen viser i punkt 4.1 til at organet er underlagt «strenge uavhengighetskrav». Men det virker som man i stor grad baserer seg på ESAs egne årsrapporter m.v. Er dette tilfredsstillende i en bred evaluering? Den norske påvirkningen og styringen av ESA kan få avgjørende konsekvenser for EØS-avtalens fremtid. Konsekvensene av mangler ved ESAs myndighetsutøvelse kan på sikt bli en svekket eller til og med en annen EØS-avtale, noe som synes som en utilsiktet konsekvens for Norge. Selvfølgelig vil eventuelle forskjeller først bli forsøkt løst i EØS-komiteen, men problemstillingen må kunne sies å være reell i lys av Snøhvit.

Konsekvensene for disse to organene av at EFTA-pilaren mistet tre hjul da Østerrike, Sverige og Finland gikk ut er heller ikke drøftet. Det opplyses at EF-domstolen i snitt behandler 500 saker i året, mens det tilsvarende tallet for EFTA-domstolen er 8. Dette er regnet ut fra gjennomsnittet i perioden 1994-2001. I 2002 vet vi at det er reist to søksmål. Har regjeringen noen tanker om berettigelsen av å opprettholde en «arbeidsløs domstol»? Hva med alternativene? Ut fra et ressurshensyn må også dette kunne sies å være uheldig (ESA har f.eks. et budsjett på 90 mill); igjen kan det trekkes sammenligninger til de ovenfor nevnte tallene. Overføring av tilsvarende kompetanse til Kommisjonen og EF-domstolen bør gjennomtenkes. Dersom disse institusjonene bare håndhever samme regelverk (EFTA-pilaren skal jo likevel følge dem slavisk på områdene som omfattes av EØS-avtalen), skulle det jo ikke bli noe annet enn en formell forskjell -innholdsmessig, blir situasjonen lik. EFTA-domstolens dom i Sveinbjørnsdottir-saken (E-9/97) viser kanskje til og med at den går lenger i «EU-retning» enn det er dekning for. Kanskje ville ikke EF-domstolen gjort det samme (paradoks).

I den norske EU-debatten var ellers et av argumentene byråkrativeldet i EU-systemet; det er da underlig at man som utenfor-land opprettholder enda mer unødvendig byråkrati…..

IV: Eksempler på hvordan Avtalen kan utnyttes bedre

Både i Regjeringens europaplattform og i meldingen nevnes stadig behovet for å gjøre mer for å utnytte avtalens potensial. Vi skal ikke her uttale oss om forvaltningens egne arbeidsrutiner etc. Vi vil imidlertid få peke på to konkrete eksempler på at man ikke har fullt ut utnytter de muligheter avtalen gir: To EU programmer som EØS-avtalen gir Norge anledning til å delta i, hvor Norge, annerledeslandet, er invitert av Kommisjonen, men har valgt å stå utenfor.

Tiltak for å utnytte avtalens potensial bedre:

Norge har besluttet å holde LIFE-programmet utenfor avtalen: LIFE er et miljøprogram som gir 640 millioner euro i støtte til miljøprosjekter i EU og kandidatland foruten andre 3. Land. Her gis det midler til implementering, oppdatering og utvikling av EUs miljølovgivning, samt til utvikling av innovative miljøprosjekter. I lys av vår skjøre tilknyting til EU-systemet og hele det europeiske nettverket, er det ikke bare selve tapet av mulige ressurser til offentlige og private aktører som er viktig. Tenk på den erfaring norske aktører, organisasjoner, og myndigheter ville kunne fått ved å være med på å skape internasjonale miljøprosjekter; diskutere og utveksle erfaringer. Denne sjansen har norske myndigheter latt gå fra seg på grunn av at man fant programmet personalmessig ressurskrevende, byråkratisk og langtekkelig…..

Støtte til miljøprosjekter i 3. land

LIFE-programmet omfatter støtte til miljøprosjekter i fattige land utenfor Europa. I denne sammenheng blir det middels talt ganske flaut at Norge, i tillegg til ikke å være med i oppbyggingen av vår egen verdensdel, også sier nei til å bidra til at andre, langt fattigere land skal få sjansen til å satse på miljøvennlige prosjekter. Mens adskillig mindre velstående land innenfor EU, som Portugal og Hellas, eller kandidatlandene Polen, Latvia og Slovenia for å nevne noen, er nærmest pålagt å finansiere miljøprosjekter i fattigere land, har den norske forvaltningen valgt å sette oss selv på sidelinjen.

NGO-programmet:

I tillegg til LIFE har Norge også eksplisitt bedt om å få bli holdt utenfor EUs støtteprogram for Miljø-NGOer. Bellona Europa hadde gleden av å få denne støtten for et par år siden. Her virker det også som forvaltningen ikke har fått med seg hele konseptet og ideen med EU og EUs programmer. Det er nødvendig å delta i diskusjoner og prosjekter med andre europeiske aktører. Ideen med EUs programmer er nettopp at man må etablere samarbeid mellom organisasjoner i minst 2/3 av EU-landene. Vi er selvfølgelig nødt til å leve med det faktum at forvaltningen selv i stor grad er isolert fra sine europeiske kollegaer, men er det nødvendig å i tillegg skulle isolere norske miljøorganisasjoner fra å samarbeide med sine partnere utenfor landegrensen?

Bellona sendte i beslutningsprosessen et brev med ønske om at Norge skulle delta i disse programmene. I svarbrevet fra Miljødepartementet, 2202/2235 7. oktober 2002, blir beslutningen om å ikke delta begrunnet med;

a) at en rekke kriterier for å få støtte fra programmet vil kreve omfattende tilpasninger fra norske miljøorganisasjoners side, og

b) at norske miljøorganisasjoner mottar betydelig grunnstøtte fra Miljøverndepartementet.

Ingen av disse begrunnelsene er korrekte når det gjelder Bellona, og vi betviler at grunn a) er riktig for de andre organisasjonene.

Det er forøvrig pinefullt å bevitne at norske myndigheter også har avvist muligheter til å ansette norske eksperter i kommisjonen på områder gitt høy prioritet av Regjeringen – selv når vi har hatt kvalifiserte kandidater. Man kan således lure på om forvaltningen prøver å stenge små muligheter vi har til å ta en aktiv holdning overfor EU, og at den ikke skjønner hvor betydningsfullt det er for norske interesser, både i Brussel-systemet og for kompetanseoppbygging hjemme, at vi har «noen» innefor systemet.

I en situasjon hvor vi har så mye å hente ved «å komme med/være med på innsiden» er det etter Bellonas oppfatning høyst kritikkverdig at forvaltningen på miljøsiden eksplisitt og frivillig holder Norge og norske aktører utenfor EU. Bellona anmoder at dette blir tatt med i den videre vurderingen av meldingen.

V. Det demokratiske underskudd i avtalen og noen konsekvenser ved å stå utenfor

Bellona finner det oppsiktsvekkende at ikke meldingen refererer til det faktum at Norge ikke har ønsket å være observatør til diskusjonen innenfor i Konventet om EU’s fremtid. Kandidat-landene er observatører til denne prosessen. Det er Tyrkia og..

Nært knyttet til det å stå utenfor sentrale EU-programmer er også betydningen av å stå utenfor prosessene og arbeidskulturen i EU. Fra Meldingen kan det virke som om den europeiske integrasjonsprosessen kun består av tekniske regelverk. Den politiske prosessen som foregår i EUs institusjoner, før, under og etter møter i Rådet, Parlamentet og Kommisjonen er der hvor fremtidens miljøpolitikk ofte blir skapt. Tapet av å stå utenfor disse fora og prosesser mener Bellona burde vært beskrevet, om enn hvor vanskelig det kan være. Det at Norge står utenfor har medført at norsk forvaltning sakte men sikkert har blitt henstilt til et gjennomføringsorgan, i stedet for å være en aktiv pådriver og sparringspartner for internasjonale initiativer, slik vi alltid har hatt målsetning om å være.

Dette leder til poenget om det demokratiske underskuddet. Kapittel 3 om Forvaltningens arbeid med EØS-avtalen gir en interessant skildring av forvaltningens arbeid i «utenforskap». Vi vil henvise til beskrivelsen av de svært begrensede mulighetene norske myndigheter har til å øve innflytelse på og medvirke til utformingen av nytt lovverk. Referansen til det man trodde skulle være mulig, i motsetning til hva som er gjeldende praksis, er mildt talt oppsiktsvekkende. Det er flott at Regjeringen selv innrømmer at EØS-komiteen ikke fungerer slike den var ment, da det i praksis ikke finner sted en «kontinuerlig meningsutveksling», noe som Stortingsproposisjon Nr. 100 fra 1992 lot oss tro. Mon tro om daværende regjering var klar over at kjernemekanismen i utvekslingen av synspunkter mellom EFTA og EU-landene ikke ville fungere, ei aldri finne sted. Som en seriøs miljøaktør, med ambisjoner om å styrke lovgivningen og samfunnets generelle bruk av miljøressurser, gjør det vondt langt inni sjelen å lese og å erfare at våre egne myndigheter er til de grader satt ut av spill (eller bokstavelig talt på gangen). Vi merker oss ordbruken, og gir Regjeringen komplement for å innrømme at, «selv om … tiltak skulle bli satt i verk, er det ikke sikkert det vil gi økt innflytelse, men det kan styrke oppfølgingen på nasjonalt nivå.» Med andre ord, Norges inngrep, eller mangel på sådan, i EUs utrednings- og beslutningsfase, kan aldri gi en tilfredsstillende grad av innflytelse, kun i mikroskopisk grad i forhold til EUs medlemsland.

Vi stiller oss tvilende til den underliggende påstand om at norsk deltagelse alltid er bedre for miljøet; her kan kort nevnes klimapolitikken, fiskeri- og forurensingsproblematikk og kjemikalier.

Henvisningen i første kapittel til at «organisasjonene er bedre oppdatert enn forvaltningen selv» (s.25) er i grunnen sterk kost og fortjener en kommentar. Det er riktig at Bellona Europa får referater på løpende bånd, ikke bare av Rådets arbeidsgrupper på områder vi jobber på, men også fra den såkalte «Trilogue-gruppen» under forliksfasen på enkelte forhandlingsområder. Dette er informasjon som er alfa omega dersom man har som målsetning å påvirke EUs beslutningsprosess. Er det riktig at norske myndigheter ikke er i besittelse av samme informasjon, sier det seg selv at Norge ikke har forutsetning for å spille en aktiv rolle i Brussel, ei heller være i nærheten av å påvirke. I et statsvitenskapelig perspektiv blir det nesten litt surrealistisk at en suveren nasjons myndigheter har færre muligheter til å gjøre sine synspunkter kjent enn sine egne frivillige organisasjoner. Det burde i hvert fall være et tankekors for Stortingets medlemmer.

VI. Bellonas arbeide i Brussel
VII.
Som nevnt innledningsvis vil vi gjerne gi en fersk smakebit på hvordan en norsk miljøorganisasjon jobber i Brussel for å påvirke lovgivning som senere blir integrert i norsk lovverk.

Natt til fredag 11. oktober kom forlikskomiteen mellom EUs Ministerråd og Europaparlamentet frem til en felles lovtekst om det lenge omdiskuterte direktivforslaget om avfall av elektroniske utstyr (Waste of eleectrical and electronic equipment). Det endte med fullt gjennomslag for Parlamentets ønske om at hver enkel produsent eller importør skal være ansvarlig for å betale for resirkulering av sine egne produkter – før de settes på markedet. Dette gir produsentene et klart insentiv til å lage produkter som er enklere å resirkulere, og dermed mer miljøvennlig. Det er også første gangen EU har vedtatt et regelverk hvor produsentene – i motsetning til forbrukerne eller myndighetene – må betale regningen for resirkulering av avfall.

I tillegg dekker direktivet også mange andre viktige aspekter ved innsamling og resirkulering av elektronisk utstyr, slik som gratis innlevering, etablering av hente-stasjoner finansiert av produsentene. Elektronisk utstyr kan heller ikke lengre ble kastet sammen med vanlig avfall.

Bellona Europa har jobbet intenst over de siste 12 måneder for å skape et politisk press på EUs ministerråd, som i utgangspunktet ønsket et «kollektivt» ansvar hvor produsenter og forbrukere skulle betale en fast avgift til staten noe som også var norske myndigheters holdning til direktivforslaget. Et kollektivt ansvar ville i praksis virke som en ekstra skatt, gitt mer penger til staten men uten klar forsikring om å oppnå resultater. Verst av alt; det ville ikke motivert produsentene til å gjøre sine produkter mer miljøvennlige. Nå vil investering i miljøteknologi være økonomisk lønnsomt for produsentene. Slik bør det være dersom industrien skal ta større hensyn til miljøet.

Nå gjenstår kun den formelle vedtak i Rådet og Parlamentet, noe som vil bli gjort unna før utgangen av året.