Bellona viser til brev fra departementet av 30. januar 2002 ang. innstillingen fra Berganutvalget. Dette er Miljøstiftelsen Bellona sine merknader til innstillingen.

Miljøstiftelsen Bellona ønsker innledningsvis å understreke at det er svært gledelig at det er utarbeidet en NOU som tar sikte på å tilrettelegge det videre arbeidet med å utarbeide en strategi for sikring av norsk høyaktivt atomavfall. Bellona har tidligere ved en rekke anledninger påpekt at dagens lagringsfasiliteter for brukt atombrensel og annet høyaktivt avfall ved atomreaktorene på Kjeller og i Halden ikke er tilfredsstillende.

I likhet med departementet oppfatter Bellona Berganutvalgets strategi som todelt. I første omgang foreslår utvalget at det må etableres et nytt mellomlager for brukt reaktorbrensel i fjell. Dernest foreslår utvalget at en må igangsette et nasjonalt forskningsarbeid for å forberede et endelig deponi. Det er derfor viktig å skille mellom de delene av strategien som gjelder mellomlagring, og de delene som gjelder endelig deponering av det høyaktive avfallet.

I dette høringsnotatet vil vi derfor først ta oss arbeidet med etablering av et nytt sentralt mellomlager, for deretter å se nærmere på hva utvalget foreslår som deponeringsstrategi.

Med vennlig hilsen

Nils Bøhmer Erik Martiniussen Thomas Nilsen

Programansvarlig Saksbehandler Fagmedarbeider

1. Mellomlager

Med mellomlagring av brukt reaktorbrensel, menes midlertidig oppbevaring under kontinuerlig og aktiv overvåking. Dagens mellomlagre for brukt reaktorbrensel er lokalisert i fire forskjellige bygninger i Halden og på Kjeller. I likhet med Berganutvalget mener Bellona at en slik desentralisert mellomlagringsløsning av sikkerhetsmessige og overvåkingsmessige grunner, ikke er akseptabel.

1.1 Generelle krav til nytt mellomlager

Utvalget har under punktene 3.3.3 og 6.2.1 satt opp en rekke kriterier som de mener bør legges til grunn for et lager for denne type avfall. Bellona slutter seg til disse vurderingene. Utvalget legger blant annet vekt på at en i «en langsiktig planlegging av hvordan norsk høyaktivt atomavfall skal håndteres må ta hensyn til ekstreme trusselbilder.» Det framheves også at et fremtidig lager for høyaktivt atomavfall ikke bør ligge i nærheten av store befolkningskonsentrasjoner.

Utvalget har så vurdert fire mellomlagringsalternativer.

1) Null-løsning,

2) Oppgradering av eksisterende lagre,

3) Nytt sentralt mellomlager

4) Mellomlagring i et annet land.

I likhet med utvalget mener Bellona at det må bygges et nytt sentralt mellomlager. Dette er det eneste alternativet som vil kunne imøtekomme de krav Berganutvalget selv har satt for en framtidig mellomlagring. Selv med en oppgradering av sikkerheten ved eksisterende lagre på Kjeller og i Halden, vil disse lagrenes nærhet til tette befolkningssentra gjøre dem uegnet som langsiktige lagringsanlegg. Nye krav til fysisk sikring og miljøkrav vil også tilsi at det i det tidsperspektivet som her er aktuelt vil det være mer kostnadseffektivt å etablere et nytt senralt mellomlager fremfor en omfattende oppgradering av sikkerheten ved dagens lagringsfasiliteter.

En kunne sett for seg at alt avfallet ble samlet på et av disse to stedene.

Det er imidlertid klart at et nytt mellomlager må kunne ivareta ikke bare 16 tonn med brukt reaktorebrensel. Et nytt sentralt mellomlager må også ha kapasitet til annet høyaktivt avfall som vil bli generert i årene som kommer. Dette vil blant annet gjelde rivningsavfall fra de nukleære anlegg på Kjeller og i Halden, samt kilder fra industrien og forskningsvirksomheten. Også dette avfallet må få plass i et nytt lager.

I tillegg anbefaler Bellona at et slikt lager bør konstrueres slik at det har en relativt stor overkapasitet, slik at det vil være mulig å ta hånd om avfall som eventuelt oppstår i framtiden.

Eksempelvis er det i Himdalen en lagerhall til avfall fra IFE som er blitt plutoniumsforurenset. Ettersom Himdalen anlegget skal fungere som mellomlager og deponi for alt lav- og mellomaktivt atomavfall kan kapasiteten til dette anlegget etterhvert bli presset. I framtiden kan det derfor være ønskelig å overføre det plutoniumsforurensede avfallet til en hall i tilknytning til et nytt mellomlager for høyaktivt avfall.

Det er nokså klart at det uansett må bygges et nytt lagringsanlegg for å få plass til det hele. Kostnadsdifferansene for å etablere et slikt lager på et helt nytt sted, i forhold til å plassere det i tilknytning til eksisterende anlegg, vil være ubetydelig. Samtidig vil en kunne imøtekomme flere sikkerhetskrav ved å lokalisere anlegget lenger unna befolkningssentra.

I likhet med utvalget anser Bellona en mellomlagring i et annet land enn Norge som uaktuell. En slik løsning vil føre til omfattende transporter av brukt reaktorbrensel. Det vil bryte med et veletablert internasjonalt regime og være en ansvarsfraskrivelse fra norsk side. Utgangspunktet er at norsk atomavfall er et norsk nasjonalt ansvar. Det er dessuten vanskelig å tenke seg hvilket land som midlertidig ville kunne oppbevare det norske reaktorbrenselet. Teoretisk sett kunne man tenke seg at Sverige oppbevarte avfallet inntil et norsk deponi var klart. En slik løsning ville imidlertid kunne føre til spekulasjoner på om det norske avfallet også ville bli deponert i Sverige. Alle spekulasjoner i Sverige som indikerer at landet vil kunne bli en internasjonal avallsplass for atomavfall vil blokkere hele deponeringsprosessen. Sverige er derfor neppe interessert i et slikt samarbeid. Herunder ligger også en rekke juridiske hindre fra svensk side m.h.t å ta importere høyaktivt avfall fra andre nasjonalstater. Det eksisterende svenske mellomlageret for brukt reaktobrensel (CLAB) er dessuten ikke konstruert for å kunne ivareta metallisk uran. Bellona anser derfor en slik mellomlagringsløsning som helt uaktuell.

Bellonas konklusjoner derfor at Berganutalgets anbefaling på dette punktet er ufravikelig. Ettersom mellomlagering i et annet land enn Norge både er urealistisk og upraktisk, bør det snarest etableres et nytt sentralt mellomlager for denne type avfall i Norge.

1.2 Lokalisering av nytt mellomlager

I tillegg til de krav som tidligere er blitt nevnt anbefales det under innstillingens punkt 3.3.3 at et framtidig lager bør lokaliseres slik at transportavstandene fra dagens anlegg ikke blir for lang. Bellona støtter dette synspunktet. Sett ut i fra logistikk og transportsikkerhet bør det nye mellomlageret lokaliseres et sted på Østlandsområdet, nærmere bestemt Akershus eller Østfold. Det er også naturlig at de fylkene som har nytt godt av forskningsaktiviteten i Halden og på Kjeller får ansvar for avfallet. I Norge vil det være naturlig å bygge et lager i fjell, framfor å konstruere store anlegg på bakkenivå, slik de har gjort i eksempelvis Tyskland. Fjell vil kunne danne en svært sikker barriære mot eventuelle terroranslag som det vil være kostbart å skape gjennom byggningskonstruksjoner på bakkenivå.

Med dette som utgangspunkt vil målet være å finne en stabil fjellformasjon et sted mellom Halden og Kjeller. Ettersom de største mengdene med avfall er generert i Halden vil det være naturlig å se nærmere på fjellformasjoner i nærheten av denne kommunen eller i nabokommunene.

1.3 Tekniske krav til nytt mellomlager

Et nytt mellomlager må ha et vertiklat inngangsparti som munner ut i et undergjordisk fjellanlegg. Slik kan en hindre eventuelle terroranslag ved hjelp av større kjøretøy eller raketter.

Selve lageranlegget bør i utgangspunktet konstrueres som et rent tørrlager. Mye av det historiske avfallet som i dag er lagret på Kjeller og i Halden er i form av metallisk uran. Dette er en brenselsform som korroderer i kontakt med fuktighet, og sønderfaller til uranhydrid og uran.

Både uranhydrid og uran er brennbare materialer. Hydriden kan til og med være eksplosiv. Korodert uranbrensel er derfor å regne som et alvorlig sikkerhetsproblem. Det er derfor svært viktig at dette brenselet oppbevares fullstendig tørt. Den konkrete utformingen av lageret bør utvikles i samarbeid med utenlandsk ekspertise, samt i samråd med den aktuelle kommune. Det er mange tekniske løsninger som kan være aktuell. Bellona vil legge vekt på tekniske momenter som verifiserte brensels beholdere, passiv luftsirkulasjon som mulig kjøling, samt sikker drenering under lagerbeholderne.

Ferskt brukt driftsbrensel fra Halden har høy varmeutvikling. Normalt vil dette brenselet uansett bli stående i bassenger i tilknytning til reaktoren noen måneder før det i det hele tatt kan transporteres til lageret. Det bør vurderes om det kan bygges et lagerbasseng i det nye mellomlageret for det nyeste brenselet. Til sammen vil det her være snakk om ca. 500 kg. brensel som i dag står i selve Haldenreaktoren. Når reaktoren stenges ned vil denne mengden brensel kreve aktiv kjøling i et par år før det kan overføres til et tørrlager. Hvis Stortinget bestemmer seg for å videreføre driften ut over den eksisterende perioden, ut 2002, vil denne mengden brensel øke.

Ferskt brukt brensel fra JEEP 2 har en mye lavere varmeutvikling, og skaper derfor ikke de samme lagrings problemene.

1.4 Fremdriftsplan for mellomlager

Berganutvalget anbefaler at arbeidet med et nytt mellomlager bør starte så snart som mulig etter at de nødvendige politiske vedtak er fattet. Bellona understreker dette ønsket om at arbeidet kommer i gang så raskt som mulig. Dagens lagringsløsninger er på langt nært gode nok, og det er behov for å at dette brenselet snarest kan samles på et sikkert sted.

Det er derfor viktig at de politiske prosessene ikke forsinker dette arbeidet. Bellona anbefaler at regjeringen legger til rette for et snarlig prinsippvedtak i Stortinget, med vekt på at det skal bygges et nytt mellomlager et sted på Østlandet. Hvis Stortinget gir sin tilslutning til dette bør den anbefalte forprosjekteringen igangsettes snarest.

Bellona støtter ideen om at et statsaksjeselskap skal stå for planlegging, bygging og drift av lageret. Det er viktig at en slik organisasjon kan være med fra begynnelsen i planleggingen av prosjektet. Hvis regjeringen og Stortinget gir sin prinsipielle tilsklutning til Berganutvalgets innstilling vil derfor første skritt være å etablere selskapet Norsk Atomavfall.

Ansvar og midler til forprosjektering kan så delegeres til dette selskapet, som selv bestemmer hvem de vil ha nytte av å samarbeide med i den videre prosessen. Berganutvalgets innstilling kan imidlertid ligge til grunn for selskapets videre arbeid. Selskapet må arbeide etter prinsipper om størst mulig åpenhet i henhold til norsk lov. I arbeidet med å finne en endelig lokalitet vil de enkelte kommuner være naturlige samarbeidspartnere.

Når selskapet har bestemt seg for lokalitet og tekniske løsninger vil det kreves byggetillatelse og seinere konsesjon av regjering og Storting.

I likhet med utvalget anbefaler Bellona at det nye mellomlageret må ha en klart definert driftsperiode, dvs. at det fastsettes et definert tidspunkt for avslutning og nedstenging. Slik er det også med det sentrale mellomlageret (CLAB) i Sverige. På basis av at nåværende konsesjonsperiode løper ut i 2008, at mellomlageret står klart i 2010, og at et der etter trengs 40 til 50 års nedkjøling har Berganutvalget anbefalt at det nye mellomlageret stenges i 2060. Bellona støtter denne anbefalingen. På dette tidspunktet må en løsning for endelig deponering av brenselet stå fullt ferdig.

1.5 Nødvendig utredningsarbeid

Den konkrete planleggingen og forprosjekterinen av mellomlageret bør overlates til det nye selskapet. Disse kan trekke veksler på erfaringer Statens Kärnbrenslehandtering (SKB) har gjort i Sverige.

I forbindelse med prosjektering av mellomlageret vil det imidlertid være nødvendig å ha mest mulig informasjon om hva slags avfall anlegget vil måtte ta i mot. Institutt for Energiteknikk (IFE) må derfor pålegges å kartlegge de mengdene med avfall de i dag har lagret. Bellona støtter her utvalgets anbefalinger under punkt 7.2.2

Det vil også bli behov for å anskaffe en ny transportbeholder for brukt brensel. IFE disponerer i dag en gammel beholder som de har brukt helt siden 1969, den såkalte Kjellerflaska. Denne flaska er sertifisert fram til 31. Mars 2003. I tillegg til at denne beholderen er svært gammel og i dårlig forfatning har den dessuten begrenset kapasitet. For å begrense antallet transporter til og fra Halden og Kjeller vil det derfor være behov for en ny beholder. I og med at sertifikatet på den gamle beholderen er i ferd med å løpe ut ville det være fornuftig å skaffe en ny beholder med det samme. Departementet bør i samråd med Statens Strålevern pålegge IFE og anskaffe en ny beholder i god tid før gjeldene sertifikat utløpet 31. mars 2003.

I tillegg bør IFE kartlegge hvor mye høyaktivt avfall som vil bli generert ved framtidig dekomisjonering av deres nukleære anlegg.

1.6 Finansiering

Berganutvalget har anbefalt at byggekostnadene for et nytt mellomlager skal finansieres av staten. Driften av atomreaktorene i Norge har hatt bred politisk tilslutning i Norge, det er dermed også naturlig at staten bærer det meste av kostnadene ved etablering av et nytt mellomlager.

Berganutvalget åpner imidlertid for at de som leverer avfall til lageret i framtiden må betale et gebyr (til sist i punkt 7.2.3). Bellona anser dette som helt nødvendig, og i tråd med prinsippet om at forurenseren skal betale.

Når det nye statsaksjeselskapet er på fote, og har overtatt ansvar for Himdalen og det nye mellomlageret, bør avgifter på avfallet de tar i mot til begge anlegg være en del av selskapets inntektsgrunnlag. Da vil også IFE måtte betale for avfallet de leverer, på linje med alle andre virksomheter (både forsknings- og kommersielle) som skaper problemavfall. Om IFE vil belaste sine egne kunder for det avfallet aktiviteten genererer må bli opp til instituttet selv å bestemme.

Bellona foreslår konkret at kostnadene forbundet med fremtidig mellomlagring i det nye anlegget, for avfall generert fra og med utgangen av 2002, i sin helhet belastes Institutt for Energiteknikk. Kostnadene kan enkelt spesifiseres ved at en tar de totale utgiftene for etablering av en nytt mellomlager og deler kostnadene på den totale mengden brukt brensel og annet høyaktivt avfall, og belaster IFE for den prosentvise andelen generert etter utgangen av 2002.

2. Deponi

Bellona anser det som et absolutt prinsipp at norsk atomavfall er et norsk ansvar. Noe annet vil bryte med et veletablert internasjonalt regime og være en ansvarsfraskrivelse fra norsk side som kan få internasjonale konsekvenser.

Ved å vurderer eksport av norsk høyaktivt atomavfall, åpner en samtidig for en presedens som det er stor internasjonal uenighet om. Det er bare to land i verden som har sagt seg villige til å motta høyradioaktivt avfall fra andre land. Disse er Nord-Korea og Russland. Nord-Korea ønsker avfallet fra Taiwan mot betaling i hard valuta. Russland endret i 2001 sin miljølov som tidligere forbød import av atomavfall fra land utenfor det tidligere Sovjetunionen.

Norge bidrar med betydelige beløp til atomsikring i Nordvest-Russland. Den politiske ledelsen i Utenriksdepartementet har ved flere anledninger klart sagt i fra til russiske myndigheter at det er et paradoks at Norge bidrar til å sikre det atomavfallet som allerede er i Russland mens landet selv svarer med å åpne for import av ytterligere mengder. Hvis Norge skulle åpnet for eksport av norsk brukt atombrensel, ville dette svekke vår posisjon i arbeidet for sikring av atomavfall i våre nærområder i nord.

USA har også en lov som forbyr import av atomavfall. Unntaket gjelder brukt atombrensel fra forsøksreaktorer i land hvor USA har levert uranbrenselet og ledet forskningen. Begrunnelsen for at USA vil ha atombrenselet tilbake, er ikke-spredningshensyn. Dette omfatter blant annet det brukte atombrenselet fra de danske forsøksreakorene (nå nedstengt) i RISØ. Det brukte atombrenselet benyttet ved reaktorene i Halden og på Kjeller er kjøpt kommersielt uten noen avtale om tilbakesending til landet det i sin tid ble kjøpt fra.

I Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) har debatten om etablering av inter-regionale atomavfallsdeponier pågått i flere år. Et samarbeid mellom ulike europeiske land har vært diskutert. Selv om mange lands representanter har støttet ideen, er det ingen som har sagt at nettopp deres land skal være lokaliteten.

En globalisering av et «atomavfallsmarked» vil dessverre måtte ende opp med at fattige land blir atomsøppelplass for rike land. Naturlig nok vil de som tilbyr lavest pris, også være de som vektlegger sikkerheten lavest. Det er vel ingen norske politikere i dag som vil godta at norsk atomavfall sendes til et u-land. Men hvis det inngås en avtale om lagring av norsk atomavfall i et europeisk land, har vi ikke lenger noen nasjonal kontroll over at atomavfallet faktisk blir værende i dette landet. Skiftende politiske styrer, og sterk nasjonal motstand, kan på et hvilket som helst senere tidspunkt, uavhengig av den norske opinionen, føre til en ny bilateral avtale med et tenkt u-land som videremottager.

Det er derfor klart at et deponi for norsk atomavfall må lokaliseres i Norge. Norge har stabile geologiske områder og har en økonomi og stabilt politisk styre til å kunne ivareta vårt eget problemavfall.

Selv om det fremtidige deponiet ligger mange tiår frem i tid er det viktig at planleggingen kommer i gang så raskt som mulig. Erfaringer fra andre land tilsier at det er en meget omfattende teknologisk- og politisk prosess å finne et egnet sted for sluttdeponering av høyaktivt atomavfall. I land som Sverige, USA og Storbritannia har prosessen med å finne en egnet lokalitet pågått i flere tiår uten at en til dags dato har noen konkrete vedtak.



2.1 Deponiløsning og forskning

Selv om Norge snarlig får på plass et sentralt lager for sitt høyaktive atomavfall, må ikke dette forsinke arbeidet med det endelige deponiet. Som Berganutvalget anbefaler bør et endelig deponi stå klart seinest i 2060. Da skal også mellomlageret stenges. Hvis en skal klare å nå dette målet er det nødvendig at arbeidet med deponiet også begynner så smått. På denne bakgrunn støtter Bellona utvalgets anbefaling om at arbeidet med å utrede alternative deponeringsløsninger starter snarlig.

Utvalget anbefaler videre at Norge bør ta initiativ til og medvirke i et prosjekt i regi av IAEA for å utvikle teknologi for deponering av små mengder høyaktivt avfall. Sett i lys av at Norge i forhold til de store atomkraftlandene disponerer små mengder avfall kan dette virke fornuftig. Bellona vil imidlertid advare mot at en i Norge avventer utviklingen på dette feltet i IAEA.

All tidligere erfaring viser at de landene som disponerer avfall selv må utvikle sine deponeringsløsninger. Hvis man i Norge bestemmer seg for å utvikle en ny deponeringsløsning, i form av dyphullsboring, vil man måtte forvente at mesteparten av de innledende FoU-kostandene må betales av Norge. At man fra første stund skal klare å dele kostnadene med andre land stiller Bellona seg skeptisk til. Bellona er imidlertid ikke avvisende til at dette kan la seg gjøre på sikt.

Bellona støtter også anbefalingene om å tilknytte Norge til det svenske Äspølaboratoriet i Oscarshamn. Gjennom dette forskningsprosjektet vil Norge kunne tilegne seg kunnskap om dypdeponering som allerede er utviklet i Sverige.

Selv om dype borehullsløsninger på et tidlig tidspunkt kan virke som en attraktiv deponeringsmetode for det norske avfallet, bør en ikke utelukke andre deponeringsmetoder, selv om disse skulle bli mer kostbare. I forhold til de politiske prosesser vi skal igjennom de neste femti årene, og sett i lys av at det er en endelig deponeringsløsning det er snakk om, bør ingen teknisk deponeringsløsning utelukkes.

Ut over dette kan Bellona støtte hovedtrekkene i framdriftsplanen som er skissert av utvalget.

2.2 Økonomi og finansiering

Bellona mener at det bør opprettes et eget økonomisk fond, for det endelige deponiet, slik at vår generasjon har sikret de økonomiske ressursene som må til for å ivareta avfallet vi har skapt.

Midlene kan tas av statsbudsjettet og det må også pålegges operatøren av norske atomreaktorer å betale inn en deponiskatt fra hvert driftsår utover 2002. Konkret vil dette si at IFE bør pålegges en avgift gjennom driftsbudsjettet for Halden- og Kjeller.

Bellona registrerer at Berganutvalget også har framhevet hensiktsmessigheten av å utrede dette, under punkt 7.3.3.

2.2 Informasjon og åpenhet

Det er en rekke hensyn som må tas når en skal finne lokalitet til et endelig deponi. I forbindelse med deponiplanene må hensynet til en stabil og sikker geologi veie tyngre enn ønsket om korte transporter. Mens mellomlageret bare skal ivareta avfallet i et 60 års perspektiv, skal det endelige deponiet ivareta atomavfallet i flere hundrede tusen år, og hindre at de radioaktive spaltningsproduktene legger ut til biosfæren.

Dette innebærer store forskningsmessige og tekniske utfordringer.

I forbindelse med et endelig deponi for høyaktivt reaktorbrensel vil også kravet om åpen og involverende prosesser være svært høyt. Når en pålegger et lokalsamfunn å bli deponi for en nasjons farligste avfall må dette lokalsamfunnet på alle tenkelige måter involveres i prosessen, og ha mulighet til å påvirke de beslutninger som blir tatt. I siste instans må lokalsamfunnene selv få bestemme om de ønsker et slikt deponi i sin kommune. Det vil si at deponiplanene må baseres på et frivillighetsprinsipp hos de kommunene som deltar i alle faser av planlegging og utredning..

I prinsippet bør også Norge vedta en lov som forbyr import av høyaktivt atomavfall fra andre land.

3. Organisering

Bellona støtter forslaget om at det opprettes et nytt norsk statsaksjeselskap, Norsk Atomavfall, med ansvar for planlegging, bygging og drift av mellomlager og deponi. Det vil også være fornuftig at den nye organisasjonen også overtar ansvaret for Himdalen.

Det er fornuftig ut i fra ansvar og miljøsikkerhet at det er et annet selskap som håndterer avfallet enn de som skaper det. Det må altså ikke være Institutt for Energiteknikk som får prosjekterings- og driftsansvaret for det nye selskapet. I en overgangsfase vil det dog bli naturlig at en drar positiv nytte av et nært faglig samarbeid mellom IFE og det nye selskapet.

Organisatorisk sett må departementets første prioritet etter et prinsippvedtak i Stortinget være opprettelsen og tilretteleggelsen av et slikt selskap.



Det har svært stor betydning at dette selskapet kan være med på utformingen av planene for mellomlager og for deponi fra første stund. De erfaringer selskapet opparbeider seg under planleggingen av mellomlageret vil være svært verdifulle når en skal planlegge et endelig deponi. Det er derfor avgjørende at en ikke venter med den organisatoriske strukturen, men får denne på plass før de videre planene for mellomlageret blir lagt.

Det nye selskapet må opprettes med en struktur som sikrer full åpenhet, ovenfor respektive myndigheter og offentligheten. Selskapet må sikres statutter som tilrettelegger for samarbeid og dialog med berørte parter.