Statens strålevern
Postboks 55
1332 Østerås

Klage på driftstillatelse – deponi for lavradioaktive avleiringer fra olje og gassindustri

Bellona påklager med dette Statens strålevern sitt vedtak av 26. februar 2004 om driftstillatelse til deponi for lavradioaktive avleiringer fra olje- og gassindustrien.

Sammendrag
 
Bellona vil fremheve at den gitte tillatelsen bryter mot deponiforskriften (forskrift 2002-03-21-375) som gjelder for deponering av avfall. Tillatelsen mangler klassifisering av hva slags kategori deponi det er, jf. § 5, krav til hvor store avfallsmengder som skal deponeres, jf. § 9 bokstav b,. Tillatelsen mangler også krav om finansielle garantier, jf § 9 bokstav e.

Bellona mener også at tillatelsen må sette krav om at alt avfall som skal deponeres først skal behandles i henhold til forskriftens § 6 første ledd. Til tross for at det finnes tilgjengelig teknologi til å behandle, sortere og gjenvinne deler av avfallet er det ikke stilt krav om noen slik behandling.

Søknaden fra NEM om driftstillatelse som ble sendt på høring ga ingen opplysninger om det avfallet det ble søkt tillatelse til å deponere. Det ble f.eks. ikke gitt informasjon om hydrogeologiske og geologiske forhold på lokaliteten eller forslag til plan for avslutning og etterdrift, jf. § 8. Det ble derfor svært vanskelig for høringsinstansene å komme med godt faglig kvalifiserte uttalelser til søknaden. Det er mange berørte parter i saken, blant annet en lokal motstandsgruppe, og en rekke naboer som ikke ønsker deponiet etablert. Den manglende informasjonen i NEM sin søknad kan ha hatt betydning for disse parters mulighet til å ivareta sitt tarv, jf forvaltningslovens § 11.

Det fremkommer også at Statens strålevern har etterspurt tilsvarende opplysninger som de mener er svært viktige. Bellona stiller seg derfor kritiske til om denne saken har vært så godt opplyst som den burde ha vært når Strålevernet traff vedtaket om å gi tillatelse. Etter forvaltningsloven § 17 første ledd plikter forvaltningsorganet å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Bellona mener at NEMs søknad manglet så mange opplysninger at saken umulig kan ha vært tilstrekkelig opplyst før vedtaket om å gi tillatelse ble fattet. Dette er en saksbehandlingsfeil som kan medføre at vedtaket er ugyldig dersom feilen kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, jf. forvaltningsloven § 41.

Deponiforskriften er hjemlet i forurensningsloven. Forurensningsloven gjelder for lys og annen stråling i den utstrekning forurensningsmyndigheten bestemmer, jf. lovens § 6 første ledd nr. 3. Bestemmelsen er slik å forstå at det er opp til myndighetene (Miljøverndepartementet) å bestemme at lys og annen stråling skal omfattes av forurensingsloven. Men «annen stråling» siktes det bl.a. til radioaktiv stråling. Det er imidlertid ikke truffet noen endelig bestemmelse om dette. I tråd med lovens formål vil det imidlertid være naturlig å anta at loven også gjelder for radioaktiv stråling og radioaktiv forurensing. Lovens kapittel 8 om erstatning gjelder imidlertid for lys og annen stråling, selv om det ikke er truffet noen bestemmelse etter § 6. Det kan derfor hevdes at loven i praksis allerede omfatter radioaktiv stråling.

Deponiforskriften gjelder i utgangspunktet for alle deponier, jf. § 3. Ingen av unntakene i § 3 annet ledd bokstavene a-d er heller aktuelle for deponier for lavradioaktivt avfall. I og med at loven er hjemlet i forurensningsloven, som etter Bellonas mening også må gjelde for radioaktiv forurensing, er det ingen tvil om at forskriften også er gjeldende for deponier for radioaktivt avfall og således også for LRA. Driftstillatelse er likevel gitt uten hensyn til de krav som stilles til deponier etter deponiforskriften.

Manglende krav til behandling av avfallet
 
Ifølge deponiforskriftens § 6 første ledd skal alt avfall behandles før deponering. Med behandling menes blant annet fysiske, termiske, kjemiske eller biologiske prosesser som eventuelt kan sortere eller redusere avfallets volum, jf. forskriftens § 2 bokstav i.

Verken søknaden eller tillatelsen til NEM sitt deponi i Sokndal inneholder forslag til behandling av LRA som skal deponeres. Den eneste behandlingsformen NEM har foreslått er å blande LRA med sement og sand for på den måten å gjøre det mer håndterbart. Denne behandlingen verken sorterer eller minimerer LRA-avfallet. Tvert imot innebærer denne behandlingen at avfallsvolumet blir fordoblet.

Bellona er av den oppfatning at behandling av alt problemavfall skal håndteres etter IPPC-direktivet (96/61/EF) om bruk av best tilgjengelig teknologi (BAT). Det finnes i deg tilgjengelige teknologier for å behandle LRA på en måte som sorterer ut organiske komponenter, tungmetaller, bariumsulfat og radium.

Dette er løsninger som i tråd med krav i deponiforskriften vil være samfunnsøkonomisk lønnsomme. Undersøkelser viser at man ved bruk av slike behandlingsmetoder vil kunne rense avfallet for radioaktivitet, og oppnå volumreduksjoner opp mot 98 prosent. I tillegg vil radiumet kunne gjenvinnes på en slik måte at dette eventuelt kan benyttes til medisinsk- terapeutiske formål. Sortering av hydrokarboner og tungmetaller er også ønskelig, slik at oljen kan brukes til oppvarming, og tungmetallene behandles på samme måte som annet spesialavfall.

Det er heller ikke tvil om at slike rense- og behandlingsmetoder er kommersielt tilgjengelige. Blant annet har SIM Næring AS i samarbeid med Radex AS tidligere søkt myndighetene om å ta i bruk en renseteknologi for LRA, utviklet og patentert av forskningssenteret GKSS i Hamburg.

En annen teknologi er utviklet av det norske firmaet Norse Decom. Dette firmaet har også hatt konkrete planer om å gjenvinne radium fra LRA for å ta det i bruk til medisinske formål.

I kommentar til Bellonas høringsuttalelse på NEMs søknad om driftstillatelse for deres deponi, framhever Statens Strålevern at det ikke er formålstjenlig å behandle avfallet. Dette begrunnes blant annet med at en behandling av avfallet vil kunne skape nye avfallsproblemer, eller føre til doseproblematikk.

Det er vanskelig å finne dekning for disse påstandene. Som vist ovenfor vil en behandling av LRA ikke skape nye avfallsstrømmer, men tvert imot løse mange av problemene knyttet til LRA. Man vil også ha muligheter til samfunnsøkonomisk lønnsom gjenvinning av hydrokarboner og radium. Kommersialisering av en slik teknologi vil også kunne gjøre det mulig for norske selskaper å påta seg liknende oppdrag i utlandet. Statens Strålevern sin framstilling er derfor ikke riktig på dette punktet.

Statens Strålevern har heller ikke framskaffet dokumentasjon som viser at en prosessering av LRA nødvendigvis vil gi større stråledoser til ansatte, enn den strategi NEM har valgt. Ved en eventuell prosessering av LRA vil de samme regler knyttet til doseproblematikk gjelde, tilsvarende de som nå er lagt til grunn for NEM. Ved en eventuell tillatelse til prosessering av LRA vil Statens Strålevern dessuten ha anledning til å stille nye og strenge krav til doseregulering. Bellona kan derfor ikke se at det er sannsynliggjort at prosessering av LRA ikke er formålstjenlig.

Bellona mener på bakgrunn av det ovennevnte at det må settes krav til behandling av avfallet for at tillatelsen skal være i tråd med deponiforskriften og IPPC-direktivet.

Manglende opplysninger i tillatelsen
 
Driftstillatelsen til NEM mangler en rekke opplysninger som er påkrevet i henhold til deponiforskriften, jf § 9.

Tillatelsen mangler konkret informasjon om det avfall som skal deponeres, både mengde og sammensetning. Dette er påkrevd i henhold til forskriftens § 9 b. Statens Strålevern oppgir i driftstillatelsen at deponiet er dimensjonert for 1675 tonn LRA. Dette er et tall Statens strålevern selv har regnet seg fram til, på bakgrunn av antakelser om at det stabiliserte avfallet i deponiet skal inneholde ett gjennomsnitt på 50 prosent LRA, og 50 prosent betong. Dette samsvarer eksempelvis ikke med den tillatelsen NEM har fått fra Statens Forurensningstilsyn, der det er opplyst at deponiet er dimensjonert for å motta 3350 tonn LRA. At lagerets dimensjonering er forskjellig i de to tillatelsene er åpenbart uheldig. Årsaken er sannsynligvis manglende dokumentasjon i NEM sin søknad om driftstillatelse, noe som har gitt rom for ulike tolkninger hos de to myndighetene. Bellona mener derfor at Statens strålevern må be om ny dokumentasjon fra NEM, framfor å ta utgangspunkt i det mangelfulle tallmaterialet.

Prosentvis innblanding av LRA vil dessuten variere med oljeinnholdet i avfallet og kravet til trykkfasthet. NEM beregner også å ta imot rør og øvrige komponenter belagt med LRA som er innkapslet i betong eller plassert i betongkokiller. Det er derfor knyttet usikkerhet til det eksakte volum deponiet vil ta imot.

Tillatelsen gir heller ingen tilfredsstillende beskrivelse av det avfallet det er gitt tillatelse til å deponere. Det er gitt opplysninger om hvilke radionuklider det er tillatelse til å deponere, men ikke hvilke aktivitetsmengder som er tillatt, og heller ikke noen beskrivelse av den kjemiske sammensetningen disse radionuklidene opptrer i.

Krav om trykkfasthet
 
Under tillatelsen punkt 2.5 er det stilt krav om at den prosentvise blandingen av sement og LRA skal gjøres på en slik måte at det stabiliserte avfallet oppnår tilstrekkelig trykkfasthet. Tillatelsen går ikke nærmere inn på hva som menes med tilstrekkelig trykkfasthet. Som vi allerede har sett eksempel på, kan slike vage formuleringer i kombinasjon med manglende informasjon være egent til å bli tolket forskjellig. I dette tilfellet vil operatøren muligens tolke hva som er tilstrekkelig på en annen måte enn reguleringsmyndighetene. Når det i tillegg er uklart hvor mye LRA deponiet er dimensjonert for å ta imot, vil operatøren muligens kunne bli fristet til å spare på sementen ut i fra sin tolkning av tillatelsen.

Etter Bellona sin mening må en driftstillatelse for et LRA-deponi inneholde spesifikke krav til hva slags stabilisering som er tilstrekkelig, og hvilke konsentrasjoner av radionuklider deponiet er dimensjonert for.

Må gjennomføre utlekkingstester før tillatelse gis

Det er heller ikke gjennomført tester av i hvilken grad radionuklider i LRA vil kunne lekke ut. Statens strålevern understreket i sitt oversendelsesbrev av 26. februar 2004 at slik informasjon er avgjørende. Statens strålevern har derfor pålagt NEM å presentere resultater av utlekkingstester før deponiet tas i bruk. Bellona mener det er vesentlig at slike beregninger gjøres før tillatelse gis. Statens strålevern påpekte videre at undersøkelser av utlekking bør foregå over lengre tid enn 7 dager, men sa ikke noe mer om hvor lang tid de regner som akseptabel.

Bellona mener at nye utlekkingstester må gjennomføres før tillatelse gis, da disse vil være avgjørende for om tillatelse skal gis.

Krav til resipientundersøkelsene

Tillatelsen fastsetter krav om årlige resipientundersøkelser for å fastslå hvorvidt det finnes konsentrasjoner av radionuklider i miljøet som stammer fra driften av deponiet. Det opplyses at det skal tas prøver av aktuelle radionuklider, men det gis ingen nærmere beskrivelse av hvilke radionuklider som regnes som aktuelle. Med tanke på at innholdet i driftstillatelsen kan tolkes forskjellig av operatør og reguleringsmyndighet vil en slik formulering være egnet til å skape tvist i framtiden. Det bør derfor klart fremgå av tillatelsen hvilke radionuklider som skal inngå i de årlige resipientundersøkelsene.

Finansiell garanti

Ifølge deponiforskriftens § 9 bokstav e skal en driftstillatelse til et deponi også inneholde krav om tilfredsstillende finansiell garanti til søker. Noen slike krav er ikke gitt i tillatelsen fra Statens strålevern. Tillatelsen er imidlertid gitt under forutsetning av at statlig garanti er etablert før deponiet tas i bruk. Noen slik garanti eksisterer foreløpig ikke.

Saksbehandlingsfeil

I tillegg til at driftstillatelsen fra Statens strålevern bryter mot flere krav som er gitt i deponiforskriften, har saksbehandlingen i forkant av vedtak vært mangelfull. NEM sin søknad om deponering av LRA manglet en rekke opplysninger om det avfallet det ble søkt om å få deponere, samt opplysninger om lokaliteten. Videre manglet søknaden fra NEM opplysninger om mengde avfall som var tenkt deponert, samt opplysninger om hvilke konsentrasjoner av radionuklider man så for seg å ta imot. Statens strålevern har nå gitt opplysninger i sin tillatelse om hvilke radionuklider det er tale om å deponere, men heller ikke tillatelsen inneholder opplysninger om konsentrasjoner og aktivitetsmengder. Søknaden fra NEM inneholder heller ikke nødvendige beregninger av mulig utlekking av radionuklider fra deponiet i framtiden.

Søknaden inneholdt heller ikke informasjon om det anslåtte totale fyllingsvolum for deponiet, jf. forskriftens § 8 bokstav c, eller nødvendig informasjon om hydrogeologiske og geologiske forhold, jf § 8 bokstav d. Bellona savner også opplysninger om plan for avslutning og etterdrift av anlegget, jf. § 8 bokstav g.

De manglende opplysningene i søknaden har gjort det svært vanskelig for høringsinstansene å komme med gode faglige uttalelser til søknaden. Det er mange berørte parter i saken, blant annet en lokal motstandsgruppe, og en rekke naboer som ikke ønsker deponiet etablert. Den manglende informasjonen i NEM sin søknad kan ha hatt betydning for disse parters mulighet til å ivareta sitt tarv, jf forvaltningslovens § 11.

Det fremkommer også at Statens strålevern har etterspurt tilsvarende opplysninger som de mener er svært viktige. Bellona stiller seg derfor kritiske til om denne saken har vært så godt opplyst som den burde ha vært når Strålevernet traff vedtaket om å gi tillatelse. Etter forvaltningsloven § 17 første ledd plikter forvaltningsorganet å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Bellona mener at NEMs søknad manglet så mange opplysninger at saken umulig kan ha vært tilstrekkelig opplyst før vedtaket om å gi tillatelse ble fattet. Dette er en saksbehandlingsfeil som kan medføre at vedtaket er ugyldig dersom feilen kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, jf. forvaltningsloven § 41.

I tillegg mener Bellona at en slik framgangsmåte vil kunne binde opp myndighetenes endelige vedtak i saken. Når tillatelse først er gitt, og søker har gjort de nødvendige investeringene i anlegget, vil det kunne være vanskelig for myndighetene å gå tilbake på tidligere vedtak.

Konklusjon

Bellona ber på bakgrunn av det ovennevnte om at saken undergis ny behandling etter at de manglende opplysninger er fremskaffet av søkeren og at klagen samtidig gis oppsettende virkning, jf. forvaltningsloven § 42.