Høringsuttalelse til lov om pliktige elsertifikater

 

Olje- og energidepartementet
Postboks 8148, Dep
0033 Oslo

02/02-2005

Høringsuttalelse til lov om pliktige elsertifikater

Vi viser til brev datert 24.11.2004, og bringer her våre synspunkter til utkast til lov om pliktige elsertifikater.

Bellona er glade for at vårt mangeårige arbeid for innføringen av pliktige sertifikater for fornybar energi nå har resultert i at et konkret lovutkast er utarbeidet, og snart vil foreligge til stortingsbehandling. Vårt forslag om å innføre en sertifikatordning, hadde sitt utspring i vår evaluering av norsk virkemiddelbruk i miljøpolitikken, «Virkemidler som virker», som konkluderte med at ensidig bruk av avgifter og tilskuddsordninger i stor grad virker omstillingshemmende, framfor omstillingsfremmende. Bellona tok da til orde for virkemidler som i større grad fremmer omstilling gjennom forutsigbare rammebetingelser. Dagens tilskuddsordning gjennom Enova gir etter Bellona oppfatning ikke tilstrekkelig forutsigbarhet for investorer. En tilskuddsordning basert på saksbehandling sikrer heller ikke at de beste prosjektene uavhengig av teknologi og størrelse realiseres.

Lovens formål
 
Bellona er positive til innføringen av et norsk – svensk system for pliktige elsertifikater. Bellona støtter lovens formål om å bidra til økt produksjon elektrisitet fra fornybare energikilder, og mener at pliktige sertifikater er et godt virkemiddel for å nå dette målet.

I klimapolitikken står vi overfor et mål om å redusere de globale klimagassutslippene med 60 – 80 prosent i forhold til dagens nivå, og utslippsreduksjonene bør i følge klimaforskerne komme raskt dersom vi skal unngå dramatiske konsekvenser av menneskeskapte klimaendringer. For å redusere de globale utslippene av klimagasser tilstrekkelig, må vi ha en gjennomgripende endring i verdens energiforsyning. Forurensende energibærere som olje og gass må erstattes med elektrisitet, hydrogen og fjernvarme. Veien dit er lang. I følge det Internasjonale energibyrået IEA, vil forbruket av energi stige med 70 prosent de neste 30 årene, og 90 prosent av økningen vil komme i form av fossil energi. I dag står fornybare energikilder for under ti prosent av verdens energiforsyning. Et kvotesystem basert på Kyotoforpliktelsen gir for svakt incitament til en slik omlegging av energiforsyningen, og må suppleres med andre virkemidler.

Med et elsertifikatsystem utnyttes markedsmekanismer for å sikre at de billigste prosjektene utløses først. Dette er gunstig både fra et overordnet samfunnsøkonomisk perspektiv og for energibrukere.

Samtidig er det ingen grunn til å legge skjul på at Bellona i vårt arbeid for pliktige grønne sertifikater har sett for oss en ordning med et noe videre formål, herunder at ordningen skal bidra til at nye teknologiløsninger skal få et økonomisk løft, og at ordningen skal omfatte produksjon av både elektrisitet og varme fra fornybare energikilder. Flertallet i Energi-og miljøkomiteen på Stortinget har også signalisert et slikt formål i sine merknader til St.meld.nr.9 (2002-2003): «Komiteen mener et pliktig grønt sertifikatmarked vil stimulere forskning og utvikling på ny energiteknologi. De distriktspolitiske virkningene vil være store. Mer stabile rammevilkår og et større norsk hjemmemarked vil fremme norsk næringsutvikling, og kunne gi økte muligheter for norsk leverandørindustri.() I et slikt marked må for eksempel opprusting og modernisering av eksisterende vannkraftverk, mikro- og minikraftverk, vindkraft mv. vurderes. Spørsmålet om varme skal inkluderes, må vurderes nærmere i lys av de internasjonale forpliktelser om fornybar elproduksjon»

Rett til sertifikater

Bellona har etter nøye vurdering kommet til at vi støtter prinsippet om at all fornybar elektrisitetsproduksjon, inklusive vannkraft, som er godkjent i henhold til § 7 skal gi rett til å få tildelt sertifikater, og at det ved tildeling av sertifikater ikke bør stilles miljøkrav utover kravet om fornybarhet. Vurderingen bygger på en avveining mellom vårt ønske om rask implementering av et effektivt og velfungerende sertifikatmarked, opp i mot andre hensyn, som naturvernhensyn, og ønsket om stimulans til nye teknologiløsninger, jamfør diskusjonen i avsnittet om lovens formål. Bellona har tidligere overfor OED (jf brev fra Bellona datert 22.03.2002) tatt til orde for at sertifikatordningen skal omfatte fornybar varmeproduksjon, og at det blant annet legges store begrensninger på sertifikatrett for vannkraft. Når vi nå har kommet til en annen konklusjon, bygger dette på en virkemiddelfaglig vurdering, og ikke en endring av våre prioriteringer.Vår støtte til en teknologinøytral elsertifikatordning forutsetter at formålet om teknologiutvikling, stimulans til fornybar varmeproduksjon, og naturvernhensyn ivaretas på andre måter.

Vannkraft

Bellona mener ny elproduksjon basert på vannkraft bør gi rett til sertifikater. Teknologinøytralitet sikrer kostnadseffektiv måloppnåelse, samtidig som et bredt spekter av teknologier sikrer mangfold og konkurranse i sertifikatmarkedet. Vannkraft representerer også et stort antall selskaper, og sikrer at profesjonelle aktører fatter interesse for, og tilfører kompetanse til et nytt marked.

Store deler av norsk vassdragsnatur er sterkt berørt av vannkraftutbygging. Bellona mener gjenværende vassdrag som er lite berørt av vannkraft bør vernes mot større inngrep i form av omfattende kraftutbygging. I praksis har mange potensielle utbyggingsprosjekter forblitt urealisert fordi lønnsomheten ikke har vært god nok. Man kan si at enkelte vassdrag har vært vernet av markedet, men ikke av myndighetene.. Bellona mener at det grunn til å anta at opinionens ønske om vassdragsvern, og ikke minst mange folkevalgte sitt ønske om vassdragsvern til en viss grad har vært ivaretatt av svak prosjektøkonomi, og ikke av vernevedtak i Stortinget. Dersom ny vannkraftproduksjon gis rett til elsertifkater, vil dette bidra til realisering av prosjekter som ut i fra et naturvernsyn ikke bør realiseres. Dette gjør det nødvendig å bringe den formelle beskyttelsen av vassdrag opp på et nivå som samstemmer bedre med behovet ut i fra naturvernhensyn, og som samstemmer bedre med opinionens holdninger og politiske signaler.

St.prp. nr. 75 (2003-2004) Supplering av Verneplan for vassdrag, er nå til behandling i Stortinget. I forslaget til verneplan er mange vassdrag som ble foreslått vernet av styringsgruppen ikke inkludert. NVEs begrunnelse er i flere tilfeller at vassdraget har lite utbyggingspotensiale. Rett til elsertifikater vil imidlertid medføre at vassdrag som tidligere ble ansett å ha lite potensiale, får et vesentlig større potensiale. Direktoratet for naturforvaltning skriver i sin høringsuttalelse til Supplering av Verneplan for vassdrag, at «NVE bruker som argument mot vern av enkelte vassdrag at disse ikke er omhandlet av Samlet plan ()Det er naturlig å søke i Samlet plan fordi der finnes de mest aktuelle vannkraftprosjektene. Samlet plan utgjør imidlertid ingen uttømmende oversikt over mulige kraftutbyggingsprosjekter. Driften av Samlet plan har vist at det stadig dukker opp nye vannkraftprosjekter som ikke har vært behandlet i Samlet plan tidligere, fordi tekniske og økonomiske forhold endres.» Etter Bellonas vurdering vil rett til elsertifikater nettopp kunne utgjøre en endring i økonomiske forhold, som kan aktualisere nye prosjekter. Innføringen av elsertifikater for vannkraft, vil derfor gjøre det nødvendig å videreføre verneplanarbeidet for vassdrag også etter Stortingets behandling av St.prp. nr. 75 (2003-2004), fordi forutsetningene for utvelgelse av vassdrag endres. En slik videreføring, i form av nye suppleringsrunder, er en forutsetning for Bellona sin støtte til elsertifikater for vannkraft. Bellona ber også om at det øvrige regelverket som regulerer vassdragsutbygging revideres med den hensikt å gi sterkere beskyttelse av vassdragsnatur.

Samtidig ser Bellona at det finnes vannkraftprosjekter som er fullt ut akseptable i forhold til naturvernhensyn. Spesielt vil dette kunne gjelde oppgradering og utvidelse av eksisterende anlegg, prosjekter i vassdrag som allerede er sterkt berørt av utbygging og således har liten verneverdi, og småkraftverk eller elvekraftverk med svært begrensede inngrep og miljøeffekter. Enkelte vannkraftprosjekter vil derfor være å foretrekke framfor prosjekter basert på andre fornybare energikilder. Et miljøbegrunnet skille mellom vannkraft og andre fornybare energikilder i sertifikatordningen, vil derfor være kunstig. Mer naturlig ville det være med en form for miljøkrav generelt til anlegg som skal ha rett til sertifikater, uavhengig av om det dreier seg om vann, vind, eller andre energikilder. Et slikt krav vil vært nødvendig, dersom sertifikatordningen skulle ha til hensikt å stimulere utbygging de mest miljøvennlige prosjektene, framfor andre prosjekter. Bellona har imidlertid kommet til at det er mer hensiktsmessig å ivareta miljøhensyn utover kravet om fornybarhet gjennom konsesjonsbehandlingen, og ikke innføre en form for «dobbel saksbehandling.»

Store og små vannkraftanlegg

Bellona mener at de store vannkraftutbyggingenes tid er forbi, men er åpne for en betydelig utbygging av småkraft. På den bakgrunn kunne det være naturlig å sette et skille mellom små og store utbygginger. Vi mener imidlertid at en effektgrense for å skille mellom miljømessig gode og dårlige prosjekter er et dårlig virkemiddel, for det første fordi enkelte utbygginger som overstiger en slik grense kan være miljømessig akseptable, mens en del små prosjekter kan være helt uakseptable. For det andre vil en slik grense føre til suboptimale tilpasninger, som at man bygger to små anlegg framfor ett som er dobbelt så stort, eller at man forminsker et prosjekt slik at det havner oppunder effektgrensen, men med langt på vei de samme miljøkonsekvensene.

Selv om småkraft representere et miljøvennlig kraftpotensiale, er det viktig at miljøkonsekvenser av nye anlegg vurderes på en forsvarlig måte. I dag er det vanskelig å se for seg at det offentlige saksbehandlingsapparatet har kapasitet til dette, dersom omfanget av søknader øker kraftig. Derfor bør det tilføres midler til Fylkesmennenes miljøvernavdeling, slik at disse kan foreta selvstendige miljøfaglige vurderinger.

Modenhet og lønnsomhet

Det har også blitt anført, også fra Bellona, at vannkraft er en moden teknologi, og at vannkraft dermed ikke har behov for støtte. Vi ser imidlertid at graden av teknologisk modenhet varierer betydelig innenfor innenfor de ulike kategoriene fornybar energi. Et krav om at prosjektet skal være ulønnsomt for å ha rett til støtte i form av sertifikatrett, burde eventuelt gjelde for alle typer fornybar kraftproduksjon. Med et slikt krav kunne sertifikatordningen i sterkere grad stimulere utvikling og kommersialisering av ny teknologi, men det ville samtidig svekke det som er Bellonas hovedformål med ordningen, økt produksjon av fornybar energi. Pliktige sertifikater sin styrke som virkemiddel ligger i at ordningen er samfunnsøkonomisk effektiv sammenlignet med tilskuddsordninger. Ved at man stimulerer etterspørselen etter det ønskede sluttprodukt, og overlater til markedet å dekke denne etterspørselen, sørger man for at de billigste prosjektene realiseres først, og derigjennom en billigst mulig måloppnåelse. Et krav om ulønnsomhet vil resultere i høyere sertifikatpris, som i sin tur svekker mulighetene for et høyt ambisjonsnivå, og svekker tiltroen til sertifikater som virkemiddel. Krav om ulønnsomhet vil også medføre suboptimale tilpasninger, som at investeringer kanaliseres til prosjekter som er ulønnsomme. I valget mellom ellers like alternativer velges det dårligste, dersom dette tilfredstiller ulønnsomhetskravet. I tillegg vil prosjekter lett kunne «tilføres ulønnsomhet» ved å inkludere unødvendige kostnader som akkurat skaper røde tall på bunnlinjen. Lønnsomhet er også et upresist begrep, all den tid prosjekter som har positiv nåverdi ikke nødvendigvis tilfredstiller investors avkastningskrav. Sertifikater vil gi realisering av slike prosjekter.

Bellona mener at det fortsatt vil være behov for tilskudd til utvikling av ny teknologi. Sertifikatene ivaretar implementering av økt produksjon, men bør suppleres med en sterk FoU-innsats på umodne teknologier. En slik innsats bør håndteres av Forskningsrådet og ENOVA, der Forskningrådet håndterer grunnforskning, mens ENOVA gjennom avkastningen fra Energifondet kan bevilge midler til pilotprosjekter, uttesting og lignende. En slik arbeidsfordeling vil være konsistent med arbeidsfordelingen mellom Forskningsrådet og Gassnova. Energifondet, og bevilgningene til fondet gjennom påslag på nettariffen, må derfor videreføres.

Bioenergi

Bellona støtter forslaget om at elektrisitetsproduksjon basert på bioenergi skal få rett til sertifikater, og synes det er fornuftig at det stilles nærmere krav i forskrift. Forskriftene må sikre at det ikke gis sertifikater til annen produksjon enn den som er basert materialer av ikke-fossil, biologisk opprinnelse som biologisk nedbrytbare. Dette bør også gjelde avfallsforbrenning, der det bør gis sertifikater tilsvarende andelen av slike materialer i avfallet. Denne andelen bør kunne fastsettes med utgangspunkt i en statistisk beregning i hvert enkelt «avfallsdistrikt», slik at lokale variasjoner i graden av kildesortering reflekteres.

Energigjennvinning

Utkastet til lovtekst ekskluderer, etter vår tolkning, ikke elektrisitetsproduksjon basert på energigjennvinning av spillvarme fra industri eksplisitt. Men i høringsnotatets kapittel 3.3 slås det fast at slik produksjon ikke gir rett til sertifikater, fordi den » kan imidlertid vanskelig sies å falle inn under definisjonen av fornybare energikilder i Fornybardirektivet«. Bellona er ikke sikker på om dette er riktig tolkning av direktivet. I direktivets artikkel 2, avsnitt a, defineres fornybar energikilder som ikke-fossile energikilder. Vi oppfatter ikke listen over energikildene i avsnittet som uttømmende. I artikkel 2, avsnitt c, heter det at «elektrisitet fra fornybare energikilder» skal bety elektrisitet produsert av anlegg som bare benytter fornybare energikilder, OG andelen av elektrisitet fra fornybare energikilder i hybridanlegg som også benytter konvensjonelle energikilder. For øvrig kan Norge oppfylle kravene i direktivet, selv om vi skulle inkludere produksjon i sertifikatsystemet som ikke faller innunder direktivets definisjon av fornybare energikilder.

Bellona mener det bør gis rett til elsertifikater for en andel av elektrisitetsproduksjon basert på energigjenvinning tilsvarende andelen fornybar energi i prosessens energiforbruk. Dersom en prosess benytter 20 prosent biomasse og 80 prosent kull, bør det gis elsertifikat for 20 prosent av elektrisitetsproduksjonen. Dersom prosessen benytter elektrisitet som er anskaffet i markedet, kan det gis sertifikater for en andel av produksjonen som tilsvarer andelen fornybar energi i kraftmarkedet (jf. NVE-rapport 11, 2004).

Bellona mener produksjon av elektrisitet fra energigjenvinning er svært fornuftig. Siden energien ellers går til spille, er den marginale miljøkostnaden ved å utnytte energien lik null. I tillegg vil en rett til elsertifikater være et incitament for industrien til å øke andelen biomasse på bekostning av olje og kull, og på den måten redusere utslippene av klimagasser.

Krav om nettilknytning – dispensasjon for offshore-energi

§ 7 i lovutkastet stiller krav om nettilknytning for å bli godkjent som sertifikatberettiget. Det åpnes for dispensasjon fra dette kravet, dersom et forsvarlig system for måling av elektrisitetsproduksjonen og verifisering av måleresultatene er etablert. Bellona tolker dette dithen at eventuell fornybar elektrisitetsproduksjon som leverer til offshoreinstallasjoner, og ikke til nettet, vil kunne få dispensasjon. Dette mener vi er svært viktig. Potensialet for vind- og bølgeenergi på sokkelen er stort. Ny teknologi gjør det mulig å plassere flytende vindmøller langt til havs, der det blåser mest. For slike anlegg vil det, på grunn av kostnader til transport av elektrisitet, være aktuelt å levere til olje- og gassinstallasjoner offshore. Slik produksjon vil kunne erstatte forurensende gassturbiner, og bidra til reduksjon av norske klimagassutslipp. Miljøkonsekvensene vil være svært små, og arealkonfliktene lettere å håndtere enn på land.

Bellona mener det bør presiseres i loven at denne typen elektrisitetsproduksjon kan gi rett til sertifikater. En rettighet som baseres på en adgang til å søke dispensasjon, gir for stor usikkerhet for investorer.

Byggestart 1.1.2004 – unntak

Bellona mener det i utgangspunktet er fornuftig å sette krav om byggestart 1.1.2004 for at anlegg skal bli godkjent for sertifikatberettigelse, sett i lys av tidligere signaler fra OED til markedet, og på bakgrunn av at det utgangspunktet ikke har noen hensikt å gi sertifikater til eksisterende produksjon. Vi spør oss imidlertid om ikke krav om produksjonsstart 1.1.2004 hadde vært en enklere å håndtere, siden byggestart er et noe uklart begrep.

Selv om hensikten er å stimulere ny produksjon, er det likevel fornuftige argumenter for å inkludere noe eksisterende produksjon. Prognoser viser at den økende kjøpsplikten i Sverige vil føre til at man får underskudd på sertifikater fra 2007. Dette betyr at markedet får for liten likviditet og lett kan manipuleres av spekulasjon mot prisen. Dette kan bringe sertifikatmarkedet i miskreditt før det virkelig får vist hvor effektivt dette virkemidlet er. For å unngå uheldig prisutslag i oppstartsfasen kan man inkludere noe av den eksisterende fornybare kraftproduksjonen. I så fall vil det være naturlig å inkludere anlegg der det også foreligger andre fornuftige grunner til nettopp det:

I første rekke bør eksisterende vindkraftanlegg som mottar driftstøtte, i stedet gis rett til elsertifikat. Det vil være ryddig både i forhold enhetlig virkemiddelbruk, og ikke minst ryddig i forhold til tilliten til norske myndigheters virkemiddelbruk på energiområdet.

I tillegg bør man vurdere å inkludere eksisterende elproduksjon basert på bioenergi. Slike anlegg har en annen kostnadsprofil enn f.eks vannkraft. Vannkraft har små driftskostnader og store «sunk costs» (byggekostnader). Dette medfører at eksisterende anlegg med stor sannsynlighet vil produsere kraft i all overskuelig framtid, uavhengig av rammevilkår. Bioanlegg har på sin side større driftskostnader. Dette medfører at eksisterende elproduksjon basert på bioenergi lett kan bli avviklet dersom lønnsomheten er svak. Sverige vil inkludere slik produksjon i sitt system. Det er lite ønskelig at rammevilkårene utformes slik at norsk treforedlingsindustri flytter til Sverige for å kunne selge sertifikater.

Dersom eksisterende produksjon inkluderes, bør dette gjenspeiles i ambisjonsnivået, slik at man øker ambisjonsnivået tilsvarende volumet av godkjent eksisterende elproduksjon.

Tildelingsperiode

Bellona anbefaler at tildelingsperioden av sertifikater økes fra 10 til 15 år. Det har blitt påpekt av ulike investorer at dette vil redusere investeringsrisikoen. Det vil innebære en 15 års avviklingsperiode, slik at systemet fra starten må fastsettes for 25 år istedenfor 20 år.

Opptrapping og nedtrapping

Bellona mener det er kortsiktig å innrette sertifikatordningen med en total levetid på 20 år. Klimapolitikken vil gjøre det nødvendig å erstatte bruk av fossil energi, blant annet i transportsektoren og i offshoresektoren, med fornybar. Det er derfor ingen grunn til å tro at behovet for økt produksjon av elektrisitet fra fornybare energikilder er fallende om 10-20 år. Det vil heller ikke medføre betydelige problemer å videreføre ordningen i forhold til utbyggingspotensialet. Etterhvert som aktuelle lokaliteter for vannkraft og landbasert vindkraft uttømmes, vil nye teknologier, som offshore vindkraft og bølgekraft, komme inn i markedet.

Bellona mener derfor at §4 om lovens varighet bør endres.

Vi har ikke noen klar formening om hvordan en forlengelse av ordningen best bør innrettes, men vil peke på et viktig moment. For det første må eventuelle utvidelser og endringer i ambisjonsnivå og kvoteplikt vedtas i svært god tid f.eks fem år i forkant, og for det andre må lovteksten fastslå hvordan slike endringer skal gjøres. Dette for å sikre tillit til systemet og forutsigbarhet for markedet om rammevilkårene.

Ambisjonsnivå

I NVEs rapport 11-2004, anslås det at Norge ved hjelp av en teknologinøytral sertifikatordning har potensiale til å øke den årlige produksjonen av fornybar energi med ca 20TWh i løpet av 10 år, forutsatt at dagens konsesjonspraksis ikke innstrammes. I NVEs scenario, tipper man at sertifikatordningen kan utløse 2 TWh ordinær vannkraft, 5 TWh småkraft, 12 TWh vindkraft, 2 TWh fra energigjenvinning, og 0,5 fra bioenergi. Selv om Bellona krever enn innstramming av konsesjonspraksis for vannkraft, mener vi at 20 TWh er et realistisk ambisjonsnivå i denne første opptrappingsperioden, som kan realiseres uten at sertifikatprisene blir urimelig høye. For øvrig viser vi til punktet overfor, om behovet for ytterligere ambisjoner om fornybar energi.

Elsertifikatpliktens omfang

Bellona mener i utgangspunktet at det isolert sett ville være fornuftig å inkludere alle brukere av elektrisk kraft i sertifikatplikten. Jo større beregningsrelevante elektrisitetsleveranser man inkluderer, jo lavere vil kostnaden bli per bruker. Samtidig erkjenner vi at konkurransesituasjonen gjør det lite ønskelig å ilegge ekstra kostnader på kraftkrevende industri, og vi mener at det utifra et helhetlig miljøperspektiv er riktig å gi gjenværende prosessindustri rammevilkår som ikke resulterer i utflagging.

I stedet bør det gis sertifikatplikt for bruk av energi på offshoreinstallasjoner, samt landbaserte foredlingsanlegg for petroleumsprodukter som produserer egen energi i form av for eksempel gasskraft.

Fornybar varme

Bellona mener at produksjon av fornybar varme burde vært inkludert i sertifikatordningen. For det første er det ønskelig å stimulere økt varmeproduksjon fra forsyningsperspektiv. Dette ville gjort Norge mindre sårbart for tørrår og kulde. For det andre bør det innføres sterkere incentiver for å sikre at størst mulig del av varmeproduksjonen er basert på fornybar energi, framfor gass og olje. For det tredje ville dette gitt et større sertifikatmarked, med flere aktører, bedre likviditet, mer konkurranse, og dermed en mer kostnadseffektiv måloppnåelse. I tillegg har Norge tilgang på svært store mengder bioenergi, i liten grad utnyttes i dag.

Varmebransjen har for øvrig det samme behov for forutsigbare rammebetingelser som kraftbransjen, og uttrykker generelt at dagens rammevilkår er såvidt uforutsigbare at det vanskeliggjør investeringer i infrastruktur for varme.

Vi vil også påpeke at de tekniske argumentene som anføres mot å innføre varme i sertifikatordningen ikke holder vann, jf. rapportene som OED selv har fått utarbeidet.

Bellona innser at varme ikke kommer til å bli inkludert i sertifikatordningen fra 2006. Blant annet tilsier sammenkoblingen til det svenske markedet at dette ikke realistisk i denne omgang. Vi ber derfor departementet vurdere om det er grunnlag for å fase varme inn sertifikatordningen på et senere tidspunkt, eller utarbeide forslag til nye virkemidler for fornybar varmeproduksjon som sikrer denne samme grad av positivt incitament, og samme grad av forutsigbarhet som elsertifikatordningen sikrer for fornybar el.

____________________
Marius Holm
Miljøstiftelsen Bellona