Oslo, 12.08.99

Anmeldelse av Statens forurensningstilsyn i forbindelse med Eramets mangansmelteverk i Porsgrunn

Miljøstiftelsen Bellona anmelder med dette Statens forurensningstilsyn for overtredelse av straffeloven § 152b fjerde ledd, jf første ledd nr 1 og forurensningsloven § 78 første ledd bokstav e, jf bokstav a, jf annet ledd.

Bakgrunn
Elkem ASA eide frem til 01.07.99 mangansmelteverket i Porsgrunn. Etter denne dato har smelteverket tilhørt Eramet Norway AS. Smelteverket har i mange år sluppet ut store mengder kvikksølv, uten nødvendig tillatelse. Opp gjennom årene har det vært benyttet forskjellige malmtyper i produksjonen, noe som har medført at utslippsmengden har variert.

I perioden 1985-92 benyttet smelteverket malm av typen Comilog og Asman. Det årlige kvikksølvutslippet til luft i denne perioden er beregnet til 129,6 kg. Dette fremgår av brev 22.03.95 fra Elkem til SFT.

I 1992 gikk smelteverket over til å bruke malm av typen BHP som hovedmalm. Denne malmen har et vesentlig lavere kvikksølvinnhold enn Comilog-malm. I brev 24.08.94 fra Elkem til SFT anslås det årlige utslippet til 5,1 kg ved bruk av BHP. I Elkems egenrapport til SFT for 1997 oppgis det et utslipp på 5 kg. I tilsvarende rapport for 1998 meldes det om et utslipp på 17,6 kg. Smelteverket gikk tilbake til Comilog som hovedmalm fra april 1999.

Hverken Elkem eller Eramet har hatt tillatelse til kvikksølvutslipp til luft.

På tross av at Elkem i 1994 redegjorde for kvikksølvutslipp til luft i Porsgrunn på mellom 5 og 6 kg, opplyste ikke SFT om at slike utslipp i henhold til forurensningslovens § 7 er ulovlig med mindre særskilt tillatelse etter § 11 foreligger. Heller ikke økningen til 17,6 kg i 1998 fant SFT grunn til å reagere på. SFT reagerte først da Eramet i brev 07.07.99 anslo nærmere en 30-dobling av kvikksølvutslippene grunnet endring av malmsammensetningen. "For å kunne øke kvikksølvutslippet i forhold til utslippsnivået før Comilog-malm ble tatt i bruk i april 99, må det søkes om endrede utslippstillatelser for de to verkene…", heter det i brev 16.07.99 fra SFT til Eramet. Frist for å søke konsesjon settes i brevet til 15.08.99. Det må ha vært svært nærliggende for Eramet å slutte ut fra dette at dersom utslippsmengden ikke økes, er tillatelse ikke nødvendig.

Etter forurensningsloven § 7 er alt utslipp av kvikksølv forbudt med mindre det foreligger særskilt tillatelse fra forurensningsmyndighetene etter § 11. Det er derfor ikke forenlig med lovens ordning når SFT setter en frist for konsesjonssøknad, uten samtidig å gjøre det klart at utslippene er ulovlige og må opphøre så lenge konsesjon ikke foreligger. En slik frist impliserer jo at såfremt den overholdes, er ikke loven brutt. Denne fremgangsmåten innebærer en stilltiende aksept av utslipp av en av de høyest prioriterte miljøgiftene. Miljøverndepartementet uttaler i brev til Bellona av 27. mars 1998 : "Forurensningslovens konsesjonssystem bør ikke benyttes til å lovliggjøre følgen av en tidligere ulovlig forurensende aktivitet." Bellona mener at det er nettopp dette SFT har gjort i denne saken.

Bellona gjør også oppmerksom på at konsesjonssøknaden med påfølgende saksbehandling tjener et viktig informasjonsformål. Ifølge forskrift 11.07.1983 nr 1328 skal forurensningsmyndigheten, før vedtak treffes i en konsesjonssak, gi skriftlig forhåndsvarsel til vedkommende fylkesmann, fylkeskommune, kommune, helseråd, kjente organisasjoner som ivaretar berørte interesser og parter som på grunn av naboskap e.l. kan bli særlig berørt. Dermed vil bl a lokalbefolkningen og de ansatte ved bedriften bli klar over utslippene. Konsesjonsbehandlingen har altså ikke kun til formål å avgjøre hvorvidt utslippet skal tillates eller ikke. SFT har dermed gjennom sin håndtering av saken bidratt til å holde utslippene skjult for personer som ville blitt kjent med disse dersom lovens system hadde vært fulgt.

Særskilte forhold
Kvikksølv er et meget giftig grunnstoff som kan danne svært farlige organiske forbindelser. Stoffet kan gi nyreskader og motoriske og mentale forstyrrelser som følge av skader på sentralnervesystemet. Kvikksølv har selv i meget lave konsentrasjoner kroniske giftvirkninger på mange organismer.

Gjennom Nordsjøavtalen og nasjonale målsettinger har Norge forpliktet seg til betydelig reduksjon av kvikksølvutslippene de senere år. Skal dette kunne realiseres, er det viktig at de bedrifter som befatter seg med kvikksølv forholder seg til de regler som er gitt. SFT har som fagorgan et særskilt ansvar for oppfølgingen av slike forpliktelser.

I konvensjonen om langtransporterte luftforurensninger (LRTAP) – Aarhus protokollen 1998, er kvikksølv sammen med bly og kadmium de tre høyest prioriterte metallene. I protokollen tas det sikte på å redusere utslippene av kvikksølv til under 1990 nivå (eller til et alternativt år mellom 1985 og 1995). Videre tas det sikte på å kutte utslipp fra industrielle kilder og det forutsettes at den beste tilgjengelige teknologien benyttes (det såkalte BAT prinsippet). Til tross for at det finnes tilgjengelig renseteknologi for utslipp av kvikksølv til luft har ikke SFT pålagt bedriften å ta dette i bruk.

Objektive vilkår
Etter forurensningsloven § 7 første ledd, må ingen "ha, gjøre eller sette i verk noe som kan medføre fare for forurensning". Forurensning defineres i § 6 første ledd nr 1 som "tilførsel av fast stoff, væske eller gass til luft, vann eller i grunnen". Et punktutslipp av flere kilo kvikksølv vil helt klart være i strid med forurensningsloven § 7. Ettersom Elkem og Eramet har foretatt utslippene uten tillatelse, er forholdet straffbart etter forurensningsloven § 78 første ledd bokstav a. Med bakgrunn i de særskilte forhold som er nevnt ovenfor (bl a stoffets giftighet), rammes forholdet etter Bellonas syn også av de strengere bestemmelsene i § 78 annet ledd og av straffeloven § 152b nr 1 som setter straff for den som "forurenser luft, vann eller grunn slik at livsmiljøet i et område blir betydelig skadet eller trues av slik skade".

Det foreligger således en objektiv overtredelse av de nevnte straffebud. Begge straffebudene nevner uttrykkelig medvirkning i sine gjerningsbeskrivelser (forurensningsloven § 78 første ledd bokstav e og straffeloven § 152b fjerde ledd). Etter Bellonas syn dekker disse gjerningsbeskrivelsene SFTs handlemåte i denne saken.

Ifølge Johs. Andenæs, Alminnelig Strafferett s 298 (4 utgave 1997), kreves det ikke at medvirkningen har vært nødvendig for resultatet, jf også Rt 1989 s 1004. "Det kreves ikke bevis for at hovedmannen ikke ville ha foretatt handlingen uten medvirkningen, det er tilstrekkelig at forsettet er styrket", heter det. SFTs håndtering av denne saken har vært klart egnet til å gi Elkem/Eramet inntrykk av at de ulovlige utslippene trygt kan fortsette. Elkem og Eramet har hele tiden informert SFT og rapportert om sine utslipp. Når SFT, hvis hovedoppgaver er å motvirke forurensning og se til at forurensningsloven blir fulgt, ikke reagerer, må det antas at dette har bidratt til å styrke bedriftenes forsett. Særlig gjelder dette fordi SFT ikke har opptrådt fullstendig passivt, men vært i kontinuerlig dialog med bedriftene.

Det klanderverdige ved SFTs handlemåte, er først og fremst unnlatelsen av å gripe inn. Slik unnlatelse likestilles med aktiv overtredelse av loven dersom det foreligger en situasjon der handling klart kan forventes. Ifølge forurensningsloven § 48 plikter SFT å se til at loven blir fulgt. Loven stiller i denne forbindelse en rekke virkemidler til SFTs disposisjon. Bl a gir § 7 hjemmel for å pålegge den ansvarlige for forurensningen å treffe tiltak for å forhindre, stanse eller begrense forurensningen. I kap 9 gis det regler om gjennomføring av loven og vedtak i medhold av loven. SFT kan bl a ilegge løpende forurensningsgebyr eller selv iverksette nødvendige tiltak. SFT er mao pålagt en plikt til å forhindre ulovlig forurensning, og dessuten utstyrt med de nødvendige verktøy til løsning av denne oppgaven. Når SFT systematisk forsømmer sine plikter etter loven, på en måte som Elkem/Eramet med god grunn kan oppfatte som et klarsignal for ulovlig forurensning, må dette likestilles med aktiv medvirkning til overtredelsen.

Det er viktig å være klar over at denne saken ikke dreier seg om forsømmelse fra en enkelt saksbehandler. SFT har i denne saken fulgt en praksis som ikke lar seg forene med forurensningslovens konsesjonssystem. Etaten har forvaltet loven på en måte som er klart i strid med lovgivernes intensjoner. Dette har resultert i store, ulovlige utslipp. Det er derfor viktig at det reageres overfor SFT som etat.

Subjektive vilkår
Skyldkravet etter straffeloven § 152b, er forsett eller grov uaktsomhet, mens forurensningsloven § 78 krever forsett eller simpel uaktsomhet. At SFT var klar over kvikksølvutslippet, går klart frem av etatens korrespondanse med Elkem og Eramet. Medvirkningen har altså skjedd med forsett, og de subjektive vilkår for straff er dermed oppfylt.

Foreldelse
Fristen for foreldelse regnes ifølge straffeloven § 68 første ledd fra "den dag det straffbare forhold er opphørt". Det dreier seg imidlertid i dette tilfellet om en fortsatt forbrytelse, hvilket innebærer at foreldelsesfristen ikke begynner å løpe for noen del av forholdet før virksomheten er helt opphørt. Dette betyr at foreldelsesfristen for samtlige utslipp, også de som ligger mange år tilbake i tiden, først begynner å løpe når utslippene opphører eller de nødvendige konsesjoner er gitt.

Påtale
Miljøstiftelsen Bellona mener ut fra prinsipielle synspunkter at miljøvernlovgivningen må håndheves aktivt, og at overtredelser som kan føre til skade på naturmiljøet og folks helse må straffes. SFT må derfor ilegges bot som foretaksstraff i medhold av straffeloven § 48a.

Kopi til:

• Kvinesdal Lensmannskontor
• Lensmannen i Sauda
• ØKOKRIM