Statens Forurensningstilsyn
Postboks 8100 Dep,
0032 Oslo
Reference: 2002/748-6 408/95-026

Klage på omgjøring av utslippstillatelse for kvikksølv, samt unnlatt høring av vedtaket

1. Bakgrunn
Etter at det i begynnelsen av 2000 ble avdekket store utslipp av kvikksølv til luft, ble det gitt en midlertidig tillatelse til denne typen utslipp (24.10.00). Den midlertidige tillatelsen satte et utslippsnivå på 80 kg kvikksølv samt et pålegg om at bedriften måtte ha klart et beslutningsgrunnlag for bygging av renseanlegg innen 01.07.01.

Denne utslippstillatelsen ble påklaget av Bellona. Resultatet av klagen var at Miljøverndepartementet 10.05.01 ba SFT oppheve den midlertidige utslippstillatelsen av 24.10.00 og ba om en helt ny vurdering av saken. Allerede dagen etter, 11.05.01, ga imidlertid SFT en ny midlertidig utslippstillatelse på hele 140 kg/år, eller 12 kg/mnd. Denne utslippstillatelsen var i tråd med hva bedriften søkte om i brev av 23.03.01. Den 29.10.01 ga SFT nok en ny midlertidig tillatelse. Bakgrunnen for denne tillatelsen var at Miljøverndepartementet 10.05.01 hadde bedt SFT gjøre en ny vurdering av den aller første midlertidige tillatelsen. I denne tillatelsen ble det opprettholdt et utslippsnivå på 140 kg kvikksølv og gitt en utsatt frist for å komme med et beslutningsgrunnlag for renseanlegg til 31.03.02.

Fordi Fundia heller ikke klarer å overholde denne tillatelsen, søkte de 02.12.02 om å få øke utslippstillatelsen til 154 kg pr. år, noe som tilsvarer en økning på 10%. Uten at saken sendes på høring, omgjøres tillatelsen etter forurl. § 18 første ledd bokstav 3 og 5 slik at ny utslippstillatelse er på 154 kg pr. år. Samtidig godtar SFT at det ikke gjøres noen beslutning om renseanlegg fordi bedriften finner det uakseptabelt ”at den som eneste stålprodusent pålegges utslippskrav som vil gi betydelige ekstrakostnader” og de utsetter nye og strengere utslippskrav til 01.12.06 noe som etter SFTs syn er to år senere enn hva som er nødvendig ut fra tekniske årsaker. Fundia gjør det samtidig klinkende klart at de ikke vil bygge renseanlegg med mindre myndighetene gir garantier om å medvirke til å dekke investerings- og driftskostnader.

Bellona har såvel prosessuelle som materielle innsigelser til omgjøringsvedtaket.

2. Generelle innsigelser
For Bellona har denne saken lenge liknet en farse hvor det opereres med et uttall av midlertidige tillatelser, omgjøringer og fristforlengelser. Vi ser det imidlertid som svært viktig at alle krefter nå settes inn på å få redusert støv- og tungmetallutslippene fra stålverket. Slik vi ser det kan dette bare gjøres ved at Fundia pålegges å installere renseanlegg så fort det er teknisk mulig, noe SFT mener det er innen 01.12.04, se vedtaket side 3, fjerde avsnitt.

Slik denne saken har utviklet seg, er det nå Fundia som setter agendaen. SFT presses av bedriften til å gjøre samfunnsmessige vurderinger tilsynet ikke har faglige kvalifikasjoner til, jf. under 4. Bedriften gjør det helt klart at det ikke er aktuelt for dem å rette seg etter krav fra SFT med mindre de gis økonomisk støtte til rensetiltak. Samtidig trues det med nedleggelse av 400 arbeidsplasser og alvorlige konsekvenser for lokalsamfunnet. Dette er noe som har vært gjentatt i alle rundene med tillatelser, fristutsettelser m.m. som har skjedd tidligere i denne saken. Når det så ikke gis signaler om økonomisk støtte fra politisk hold, gir SFT etter for bedriften og begrunner det med samfunnsmessige forhold. På den måten har SFT utspilt sin rolle som faglig instans i denne saken og gått langt over i politiske vurderinger som hører hjemme hos de politiske beslutningstagerne.

3. Manglende høring
Bellona kan ikke se at det var grunnlag for å fravike hovedregelen i forskrift 16.04.02 nr. 362 § 3 om at allmennheten skal gis anledning til å avgi uttalelse etter §§ 4-6 og at det skal gis en høringsfrist på minimum 4 uker. SFTs nevner ikke utelatelsen av høring i vedtaket. Bellona kan ikke se at noen av de strenge unntaksreglene i § 7 kan komme til anvendelse i denne saken.

Høringsreglene i saksbehandlingsforskriften har nær sammenheng med forvaltningsloven § 17 første ledd som pålegger forvaltningsorganet å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Manglende høring kan være en årsak til at en sak ikke blir så godt opplyst som den kunne ha vært, noe som vil være en saksbehandlingsfeil som kan medføre at vedtaket er ugyldig.

4. Omgjøring etter § 18
Misvisende hjemmel
 
I brev av 06.02.03 opplyses det at hjemmelen for vedtaket i brev av 04.02.03 er forurl. § 18 første ledd, nr. 3 og nr. 5. Henvisningen til nr. 3 er misvisende da den foreskriver en innskjerpelse av tillatelsen fordi ”ny teknologi gjør det mulig å minske forurensningene i vesentlig grad” Det er riktig at ny teknologi kan minske forurensningene ved Fundia vesentlig, men det SFT gjør med denne omgjøringen er å lempe kravene i tillatelsen. Utslippsgrenseverdiene for kvikksølv forhøyes og beslutningen om renseanlegg skyves frem i tid. Det blir således galt å subsumere omgjøringen under forurl. § 18 første ledd nr. 3.

Vurderingstemaet
 
Etter forurl. § 18 første ledd nr. 5 kan en tillatelse omgjøres dersom ”de fordeler forurenseren eller andre får av at vilkår blir lempet på eller opphevet, er vesentlig større enn de skader eller ulemper det vil føre til for miljøet….” I denne vurderingen skal det etter § 18 siste ledd tas hensyn til ”kostnadene en endring eller omgjøring vil påføre forurenseren og de fordeler og ulemper endring eller omgjøring forøvrig vil medføre.”

I vurderingen etter denne bestemmelsen må det skilles mellom vedtaket om å øke kvikksølvutslippene med 10% og det å skyve beslutningene om renseanlegg frem i tid. Begge endringer må tilfredsstille kravene til omgjøring.

Forarbeidene

Ved omgjøringer etter forurl. § 18 skal forurensningsmyndighetene legge vekt på de ”kostnadene en endring eller omgjøring vil påføre forurenseren og de fordeler og ulemper endring eller omgjøring forøvrig vil medføre.” Dette innebærer en adgang for SFT til å vurdere og eventuelt vektlegge de samfunnsmessige fordeler tiltaket medfører. Om denne adgangen uttaler lovens forarbeider:

”Når forurensningsmyndighetene på denne måten går utenfor det området hvor de er spesielt sakkyndige, må saksbehandlingen bli tilsvarende omhyggelig. Bl.a. kan det bli nødvendig med uttalelse fra andre sakkyndige og samarbeid med andre berørte myndigheter” (Ot prp nr 11 1979-80 s 26).

SFT begrunner vedtaket utelukkende med at et avslag på søknaden kan få store konsekvenser for bedriften og samfunnet i Mo. SFT har altså lagt meget stor vekt på andre hensyn enn de forurensningsmessige.

Når SFT på denne måten går utenfor det området hvor de er spesielt fagkyndige er det spesielt betenkelig at de har unnlatt å sende saken på høring. Det fremkommer at de samfunnsmessige vurderingene er SFTs egne. Bellona mener at det i en sak som denne hvor det til de grader legges vekt på økonomiske og sosiale hensyn skulle det ha vært en omfattende høringsrunde hvor også instanser som Aetat, Norsk institutt for by og regionsforskning mm. skulle stått på høringslisten. Det virker heller ikke som SFT har gjort noen vurdering av hva en nedleggelse av bedriften vil føre til utover det at bedriftens ansatte da vil miste sitt arbeid. Bellona etterlyser vurderinger av arbeidsmarkedet i Norge generelt og i dette området spesielt. Der burde også vært gjort en grundig gjennomgang av hvilke følger dette vil få på sikt og hvordan andre lokalsamfunn har restituert seg ved nedleggelser av store arbeidsplasser.

Forarbeidenes presisering av at saksbehandlingen må være spesielt grundig når forurensningsmyndigheten går utenfor sitt sakkyndige område har nær sammenheng med det som er sagt over om forvaltningsloven § 17 første ledd som pålegger forvaltningsorganet å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Bellona betviler at ingeniører og andre naturvitere er de rette til å gjøre denne typen vurderinger. SFT påpekte selv dette i sin høringsuttalelse til forurensningsloven, side 26.

Tidsperspektivet

I den midlertidige tillatelsen av 29.10.01 var Fundia pålagt å utarbeide et beslutningsgrunnlag for renseanlegg innen 31.03.02. Basert på dette skulle SFT fastsette nye og strengere utslippsgrenser som skulle gjelde fra det tidspunktet da renseanlegget var på plass, noe de antok ville skje ca. ett og et halvt år etter at beslutningen forelå, dvs. andre halvår 2003. (etter tidligere tillatelse av 24.10.00 skulle nye grenser gjelde fra 01.07.02). De nye utslippsgrensene er nå utsatt til 01.12.06, dvs. med ca. 3 år. Når SFT skal vurdere fordelene Fundia får ved utsettelse av renseanlegget opp mot de miljømessige ulempene, kan det ikke tas utgangspunkt i investeringskostnadene til et renseanlegg slik SFT gjør. Den økonomiske fordelen Fundia oppnår er ikke at de slipper å installere renseanlegg og dermed unngår de økonomiske investerings- og driftskostnader dette medfører. Den økonomiske fordelen for Fundia er at de får utsatt denne utgiften med ca. 3 år. Det er denne økonomiske fordelen som må bedømmes opp mot de skader økte luftutslipp, ikke bare utslipp av kvikksølv, vil ha på miljøet. Ved alle tidligere utsettelser er det lagt vekt på at utsettelsen er kortvarig, som regel rundt ett år. Når det nå vurderes en ytterligere utsettelse må det legges vekt på at det allerede har vært en rekke utsettelser som har vært til skade for miljøet.

Klare forurensningsmessige ulemper

Om det forurensningsmessige sier SFT på side 4 i vedtaket: ”Selv om det ikke er registrert lokale skadevirkninger av kvikksølvutslippene i Rana, er de samlede tungmetallutslipp relativt høye, og ut fra ”føre vâr” –prinsippet er det sterkt ønskelig med en reduksjon av utslippene både av kvikksølv og andre tungmetaller.” Dette sier SFT samtidig som de sier at det er registrert høyere innhold av kvikksølv og andre tungmetaller i mose i Mo i Rana. Det er også registrert lokalt forhøyede nivåer av kvikksølv og andre tungmetaller i poteter, bær og grønnsaker fra hager i Mo i Rana. Disse forhold regnes altså ikke som skadevirkninger av SFT. Med bakgrunn i disse undersøkelsene stiller Bellona seg nokså undrende til hva SFT mener med skadevirkninger og hva som skal til før SFT tar hensyn til føre vâr-prinsippet. Når skadevirkninger av kvikksølv vurderes er det viktig å være oppmerksom på at dette i første rekke er et globalt problem i tillegg til de lokale virkningene som er nevnt ovenfor.

Et renseanlegg vil i tillegg til å redusere utslippene av tungmetaller gi betydelig reduserte støvutslipp. Støvutslippene er kanskje det største helsemessige problemet i Mo i Rana. Det har i flere år vært foretatt luftkvalitetsmålinger rundt Mo Industripark. Resultatene i 2001 viste at det for svevestøv var en rekke overskridelser av SFTs anbefalte luftkvalitetskriterium på 35 g/Nm³. Det var også en viss økning i innholdet av tungmetaller i svevestøvet. Reduseres støvutslippene vil også tungmetallutslippene gå ned fordi tungmetaller ofte er festet til støvpartiklene. Støvutslippene må derfor også inngå i vurderingen av de miljømessige ulempene i forhold til forurl. § 18 nr. 5.

5. Kommentarer til utslippsgrensene som skal gjelde fra 01.12.06
Bellona mener utslippsgrensene som skal gjelde fra 01.12.06 er satt for høyt fordi utslippsgrensene ligger vesentlig høyere enn hos de verk det i følge SFT refereres til i BREF-dokumentet om Production of Iron and Steel fra 2000. SFT antyder at de lave utslippene det refereres til kan skyldes forskjeller i skrapjerntyper. Bellona stiller seg undrende til dette da argumentet for å forhøye utslippsgrensen for kvikksølv er at det vil ble økt gjenvinning av skrap fra Europa fordi skrap fra Nord-Europa, samt Russland og de omkringliggende landene, ikke vil være tilgjengelig på det europeiske markedet. Bellona går ut fra at andre stålverk i Europa i lengre tid har smeltet den skrapkvaliteten som det nå vil bli en gradvis omlegging mot hos Fundia og at utslippsgrensene i BREF-dokumentet bør være egnet til sammenlikning. (Tabellen nedenfor er hentet fra begrunnelsen for vedtaket side 11).

Utslipps-komponent Fremtidige utslipp fra Fundia (kg/år) Fremtidig utslippsgrense for Fundia (kg/år) Eksempler i BREF-dokument (kg/år)
As

Cd

Cr

Cu

Hg

Pb

Zn 18

15

75

315

25

506

9300 –

25

100

400

30

600

– Ikke oppgitt

17,5

280

56

Ikke oppgitt

315

7980

SFT mener at disse utslippsgrensene ikke kan danne grunnlag for vurderinger av hva som må anses å være den beste tilgjengelige teknikken (BAT) fordi dataene ikke er ”angitt som BAT-data”. Bellona vil for ordens skyld påpeke at hva som til enhver tid er å anse som BAT ikke bestemmes av BREF-dokumenter. Disse dokumentene er ment å gi en veiledning til hva som kan være beste teknikk på et område. De er dynamiske dokumenter som er gjenstand for en kontinuerlig oppdatering etterhvert som teknologiutvikling finner sted. For at denne dynamikken skal fungere har hvert land et ansvar for å følge med i, og underrette om utviklingen innenfor den beste tilgjengelige teknikken, jf. IPPC-direktivets art. 11 og art. 16. Når det gis faktiske opplysninger om utslipp av enkeltkomponenter for en bransje, sies det automatisk at dette utslippsnivået er mulig å oppnå med dagens teknikk og at det må danne grunnlaget når nye utslippstillatelser skal gis. Forskrift om behandling av tillatelser etter forurensningsloven (16.04.2002 nr. 362) § 9 nr. 1 sier blant annet at uttslippsgrenseverdier for forurensende stoffer skal bygge på hva de beste tilgjengelige teknikker kan yte. Denne bestemmelsen er i samsvar med IPPC-direktivets artikkel 9 nr. 3 og 4. Om IPPC-direktivet skriver SFT på sine hjemmesider:

”Direktivet krever at forurensningsmyndighetene skal sørge for at alle eksisterende anlegg innenfor IPPC-direktivets virkeområde, det vil si anlegg i drift før 31.10.99, drives i samsvar med direktivets krav innen 31.10.07. Dette innebærer at utslippstillatelser til eksisterende bedrifter må være gjennomgått, og vilkårene om nødvendig ajourført, eventuelt i form av nye tillatelser, slik at eventuelle tiltak som måtte være nødvendige, kan være iverksatt før denne dato.”

Fordi det her er snakk om store investeringer og fordi IPPC-direktivet vil gjelde for Fundia et halvt år etter at de nye utslippsgrensene er trådt i kraft, vil det være dumt og ikke allerede nå operere med grenseverdier som er teknisk gjennomførbare etter BREF-dokumentet fra år 2000.

6. Ønskede endringer
Bellona anmoder departementet om å sende saken på høring før endelig vedtak treffes. Bellona ber dessuten om at det fastsettes utslippsgrenser for tungmetaller og støv fra smelteovnene som tar utgangspunkt i hva som er mulig å oppnå med bruk av BAT og at disse blir gjeldende fra det tidspunkt det er teknisk mulig å installere renseanlegg, dvs at dette fremskyndes 2 år fra 01.12.06 til 01.12.04.

Med vennlig hilsen

Christine Molland Karlsen