SFT – vaktbikkja som aldri bjeffer

– Jeg har i denne analysen, som kun gjelder bedrifter med utslippstillatelse, konsentrert meg om utslipp til luft, sier forsker Kjetil Telle i Statistisk sentralbyrå (SSB), og jeg fant blant annet et nedslående forhold mellom utslipp og sannsynlighet for inspeksjon; dersom sannsynligheten for en inspeksjon øker, er det stor risiko for at utslippene også øker. Jeg undrer meg derfor på om det kan være slik at bedriftene ikke tar utslipp til luft alvorlig, siden luftutslipp vanligvis ikke registreres i bedriftens umiddelbare nærhet, sier Kjetil Telle.

I tillegg har Telle foretatt en analyse sammen med Karine Nyborg og Mari A. Walle med tittelen Norske bedrifter bryter miljøreguleringene. Tallene derfra viser at Statens forurensningstilsyn (SFT) har gjennomført rundt 400 kontroller årlig de siste fem årene, og at de har oppdaget ett eller flere brudd på reguleringer i 79 prosent av kontrollene. Fra 1997 har SFT skilt mellom avvik og store avvik, og det ble påvist store avvik i mellom 8 og 15 prosent av kontrollene. Avvik er overskridelser av reguleringene, men ikke nødvendigvis overskridelser av utslippsreguleringene Det kan også dreie seg om for eksempel svikt i det tekniske utstyret eller manglende orden i papirene ellers.

Mange avvik
Disse resultatene skyldes imidlertid ikke at SFT har økt antallet kontroller av bedrifter man tror er store forurensere. Hele 93 prosent av de inspiserte bedriftene i perioden 1997-2003 ble registrert med minst ett avvik. 12 prosent av avvikene som ble oppdaget ble karakterisert som grove, og hos 21 prosent av de kontrollerte bedriftene ble denne typen avvik funnet minst én gang.

Omtrent halvparten av alle bedrifter som har en eller annen form av utslippstillatelse fra SFT må hvert år levere en egenrapport. Denne skal inneholde opplysninger om utslipp, produksjon, bedriftens energibruk og eventuelle overtredelser av utslippstillatelsen. Å gi feilaktige opplysninger om slike overtredelser er straffbart.

Egenrapportene som ble levert i denne perioden viste at avvik ble funnet i 57 % av tilfellene. Av disse var det 14 % som indikerte alvorlige avvik. Dette betyr at de fleste bedrifter begår overtredelser, og at det ikke er spesielt sjelden å finne alvorlige overtredelser.

Lav inspeksjonsfrekvens
I tillegg til egenrapportene foretar SFT egne inspeksjoner. Bedriftene blir delt inn i fire såkalte risiko-klasser, hvor klasse 1 er de potensielt verste forurenserne og klasse 4 de som antas å forurense minst. Kjetil Telle og Karine Nyborg sier i A dissolving paradox: Firm’s compliance to environmental regulations at bedriftene i gjennomsnitt blir inspisert hver 27. måned, men at hyppigheten øker i forhold til bedriftens risikoklasse-plassering. En bedrift med antatt høy forurensningsrisiko blir inspisert hver 15. måned i gjennomsnitt, mens bedrifter i risikoklasse 4 ikke ble inspisert oftere enn hver 70. måned.

Inspeksjonene fokuserer i stor grad på teknisk utstyr og interne rutiner, og i mindre grad på de faktiske utslippene. Dette kan skyldes flere ting, ifølge Kjetil Telle. For eksempel kan utslippene variere, og måleresultatet for én gitt dag vil derfor ha liten betydning for hvorvidt bedriften overholder forskriftene. En annen mulighet er at utslippene sees i forbindelse med det tekniske utstyret, og at SFT derfor regner med at så lenge utstyret fungerer, forekommer det ingen ulovlige utslipp.

Ingen konsekvenser
I de tilfellene hvor SFT konstaterer eller mistenker avvik fra utslippstillatelsen, vil den første reaksjonen normalt være en advarsel i brevs form. Bedriften får beskjed om hva slags overtredelse det dreier seg om, og hvilke krav SFT forutsetter oppfylt for at bedriften skal unngå en skarpere reaksjon. Bedriften blir i brevet pålagt å dokumentere at de oppfyller disse kravene innen en gitt dato. Dersom dette skjer, vil ingen ytterligere sanksjoner normalt bli iverksatt fra SFTs side.

Til tross for at avvik altså skjer i nær 80 % av kontrollene, får det sjelden konsekvenser for bedriften utover den skriftlige advarselen. Bare i 3 % av tilfellene hvor avvik ble konstatert, vurderte SFT anmeldelse eller tvangsmulkt. SFTs andre ris bak speilet, økt kontrollfrekvens, ble vurdert i 13 % av kontrollene. Disse kontrollene må betales av den enkelte bedrift, og burde i utgangspunktet være grunn nok til å holde seg innenfor de gitte rammene. Det er likevel grunn til å anta at enkelte bedrifter heller betaler for en ekstra kontroll fordi det er billigere for bedriften, og slik kommer seg unna miljøreguleringene.

Lurte SFT trill rundt
At avvik ikke får konsekvenser, finnes det flere eksempler på. Aluscan-saken er ett av dem. Aluscan var en gjenvinningsbedrift på på Raudsand i Møre og Romsdal som også importerte saltslagg fra utlandet, og som lurte SFT trill rundt i flere år. Blant annet opererte den med et “lurerør” som sendte uhumskheter rett i fjorden. Bedriften bedrev i tillegg skogshogst på eget initiativ, fordi trærne døde rundt både fabrikken og avfallsdeponiet bedriften hadde i fjellet uten at dette ble fanget opp av SFT. Riktignok ble bedriften i 2001 idømt en bot på to millioner kroner, pluss at styreformann og daglig leder nylig ble idømt 45 dager ubetinget fengsel av Høyesterett, men veien dit var brolagt med utallige overtredelser av utslippstilatelsen. Blant annet deponerte Aluscan adskillig flere tonn spesialavfall enn de hadde tillatelse til, overskridelser som attpåtil ble rapportert til SFT – men SFT overså opplysningene. Det var derfor fritt frem for overskridelser. Bedriften fikk i tillegg en utslippstillatelse hvor en del var beregnet for et omsmelteverk som aldri kom i gang, uten at utslippstillatelsen ble justert av den grunn. Representanter fra SFT sa under rettssaken mot de to lederne at de følte at de ble holdt med godt snakk, og at det var vanskelig å bestemme seg for når man skulle sette foten ned for Aluscans avfallsimport fra utlandet. Daværende miljøvernminister Børge Brende uttalte i november 2002, etter at det ble kjent at bedriften ikke hadde gjennomført noen av påleggene om opprydding, at det verste med denne saken var ledelsens forsøk på å skjule lovbrudd, men at han syntes “saken har vært godt håndtert av Statens forurensningstilsyn”. 28. november samme år ble det åpnet konkursforhandlinger for Aluscan.

– vil redusere om noen år
Bedriften Oleon Scandinavia AS har også nytt godt av SFTs unnfallenhet. Oleon holder til i Sandefjord, og produserer fettsyrer og estere. (Fettsyrer brukes blant annet til produkter som stearinlys, bildekk og barnemat, mens esterne får krem til å trekke seg inn i huden). I 1992 ble det bestemt at bedriften skulle legge frem alternativer for løsninger/tiltak for reduksjn av KOF (kjemisk oksygenforbruk) og fett med hhv 75- og 50 prosent. Bedriften skulle foreta en vurdering av kostnadseffektiviteten, og sende oversikt over dette innen 1.2.94. Årene gikk. I 1997 hadde SFT fremdeles ikke fattet noe vedtak om endrede krav mht bedriftens utslipp av KOF og fett – men bedriften skrev selv at gjennomførte tiltak hadde ført til reduksjon av KOF med 30 prosent, og at bedriften om noen år ville oppnå en ytterligere reduksjon av KOF/fett på hhv 75- og 50 prosent/år. SFT forventet derfor at bedriften gjennomførte aktuelle tiltak uten konkrete pålegg fra myndighetene. Intet skjedde.

Den samme bedriften klaget i 1994 på SFTs krav om redusert utslipp av nikkel (til 425 kilo), fordi “bedriften arbeider med mye prosesser som helt kan eliminere nikkelforbruket”. Det er her på sin plass i nevne at Oleon ustraffet slapp ut ca. 1.900 kilo nikkel både i 1994 og 1995. Åtte år etter at SFT sa at utslippstillatelsen skulle reduseres slapp bedriften fremdeles ut store mengder nikkel. I Aftenposten i september i 2002 fikk Børge Brende spørsmål angående Oleons nikkelutslipp til Sandefjordsfjorden. -En bedrift i Sandefjord slipper ut store mengder nikkel, åtte år etter at det ble varslet av SFT om at utslipstillatelsen skulle revurderes. Er dere for slappe i kravene og for snille mot bedriftene? spurte Aftenposten. -Kontrollen kan bli bedre. Jeg har tatt opp det med SFT. Nye krav til denne bedriften er rett rundt hjørnet. Vi vil ikke vente på nye utredninger fra bedriften, sa Brende.

I sin søknad om fornyet utslippstillatelse fra mars 2003 ber Oleon om samme utslippsmengde med nikkel som de hadde i 1994, 425 kilo/år. Bedriften lover i tillegg på nytt å redusere utslipp av KOF slik at utslippet skal ned fra 3,75 tonn/døgn til 2,2 tonn/døgn innen 30. mars 2005. Det er lagt opp til en ytterligere reduksjon innen utgangen av oktober 2007.

–>  
Stadig nye frister
Norsk Metallretur på Hundvåg i Stavanger, som fikk uvelkomment besøk av Bellonas miljøpatrulje tidlig i høst, er heller ikke noe prakteksempel. Bedriften driver med avfallshåndtering, og Bellona avdekket flere kritikkverdige forhold rundt bedriftens rutiner. Norsk Metallretur hadde også en noe spesiell historie, skulle det vise seg – bedriften søkte om utslippstillatelse i 1992, men fikk den først ti år senere. Her må det nevnes at industriområdet grenser til sjø på den ene siden og boligområde på den andre. Den menglende utslippstillatelsen skyldtes ifølge SFT at Stavanger kommune satte foten ned av reguleringsårsaker. Bedriften fikk derfor drive i “fred” for SFT i ti år. Riktignok hadde Stavanger kommune stilt noen krav til bedriften, men disse ble ikke innfridd. Da utslippstillatelsen fra SFT endelig kom i 2002, tok det ikke lang tid før den første overtredelsen var et faktum. SFT innrømmet senere et dette burde fått konsekvenser for bedriften. I juni 2003 mottok bedriften varsel om tvangsnedleggelse. Bedriften klaget. I januar 2004 sendte SFT et brev til Norsk Metallretur om at de anså vilkårene for håndtering av avfallet som gjennomført, samtidig som bedriften fikk enda en ny frist for gjennomføring av støytiltak og sikringstiltak til sjø. Bedriften klaget på vedtaket fordi det etter deres beregninger ville bli for dyrt, og informerte samtidig om at den planla flytting innen utgangen av 2004. Resultatet ble at SFT opphevet kravet om sikringstiltak til sjø, bedriften fikk fortsette sin skjeve gang – og utslippstillatelsen gjelder nå til 1. mars 2005.

SFT sa til Bellona Web tidligere i høst at de hadde vært i dialog med Norsk Metallretur hele tiden, men uten å få bedriften til å gjennomføre de pålagte tiltakene.

Legger ikke vekt på faktiske utslipp
I sin rapport Tilsyn i 2001 sier SFT: Innenfor kategorien prosessanlegg registreres avvik knyttet til utslipp til luft, vann og grunn, og ved ca. 15 % av kontrollene var avviket forårsaket av slike utslipp. Dette betyr at 85 % av tilfellene skyldtes andre faktorer, som for eksempel tekniske mangler eller dårlige interne rutiner, noe som muligens henge sammen med at SFT ikke legger så stor vekt på de faktiske utslippene når de er på sine uregelmessige kontroller. Både analysen til Kjetil Telle og SFT selv sier klart at de ser mest på bedriftens interne rutiner, samt at de nøye gjennomgår det tekniske utstyret for å forsikre seg om at det er i orden. I sin vurdering skriver SFT videre at erfaringene viser at det er sammenheng mellom kontroll og etterlevelse, slik at bedrifter som sjelden blir kontrollert har flere og mer alvorlige avvik enn bedrifter som blir kontrollert ofte. Altså er det ikke de største potensielle forurenserne som står for de alvorligste avvikene.

Miljøhensyn ikke førsteprioritet
Man skulle kanskje tro at Statens forurensningstilsyn og Miljøverndepartementet hadde miljøhensyn som førsteprioritet når en søknad om utslippstillatelse behandles, men det er slett ikke tilfellet. Myndighetene tolker Forurensningslovens §11 og 18 dithen at alle relevante hensyn skal tas i betraktning, kanskje spesielt distriktshensyn og hensynet til arbeidsplasser. Både SFT og departementet er åpne for å legge avgjørende vekt på hensynet til distriktene, på bekostning av forurensningsmessige hensyn.

Problemet med dette er imidlertid at SFT ikke har kompetanse på andre områder enn de rent forurensningsmessige. De er heller ikke spesielt skikket til å foreta avveininger mellom de forskjellige typer hensyn.

Alt i alt en praksis som utvilsomt ikke er i miljøets interesse.

Straffer bare ekstreme utslippsoverskridelser
Så kan man spørre seg hvorfor så få bedrifter blir straffet for sine overtredelser. Analysen til Kjetil Telle antyder at økt inspeksjonsrisiko også betyr økt utslippsrisiko (utslipp til luft). Betyr dette at reguleringene på utslipp er vage og ikke-kontrollbare, eller er det slik at SFT kun straffer formelle feil, aldri utslippsoverskridelser dersom de ikke er ekstreme? Heller ikke feilrapportering får noen konsekvenser, til tross for at også dette er straffbart.

Årsakene til det praktisk talt ikke-eksisterende straffenivået kan være mange. Én forklaring, som SFT selv ofte fremholder, er at etaten er opptatt av å opprettholde et godt forhold til bedriften, noe de frykter vil ødelegges ved en eventuell anmeldelse. En annen mulighet er at SFT har hatt en løpende dialog mens utslippene pågikk og derfor synes at en anmeldelse vil være urimelig. Eller kanskje er forklaringen den at SFT har kjent til utslippene uten å foreta seg noe, og innser at de selv vil stilles i et dårlig lys ved en eventuell anmeldelse. Disse forklaringene kan for øvrig også sies å gjelde de forannevnte eksempene på SFTs unnfallenhet.

Det er også stort sett opp til SFT å bestemme i hvilken grad overtredelser skal straffes i de tilfellene der utenforstående anmelder en bedrift. Årsaken er, etter Bellonas erfaring, at de fleste innen påtalemyndigheten ikke føler seg kompetente til å vurdere graden av forurensning. Dermed går ballen videre til SFT for å sjekke om forurensningen er betydelig, og om det i så fall skal begjæres påtale.SFT vurdering er i de fleste tilfeller at det dreier seg om ubetydelig forurensning og at det ikke skal begjæres påtale.

 
Driver egen etterforskning
Påstandene ovenfor kan illustreres ved utslipp av hydrokarboner fra Noretyl i Bamble kommune i 2001.

Utslippet ble oppdaget av bedriften selv, og rapportert til SFT slik den er pålagt. Bellona anmeldte utslippet umiddelbart, men det tok SFT over tre måneder å gjøre det samme.

Juristene hos SFT mente det ikke tok lang tid før de gikk videre med saken. De hadde ventet på bedriftens egenrapportering og foretatt egne undersøkelser, noe de mente var nødvendig for å ha grundig bakgrunnsmateriale for en anmeldelse.

Politiet i Porsgrunn som hadde saken, satte seg på gjerdet og ventet på at SFT skulle bestemme seg: “Vi samarbeider med SFT i slike tilfeller. I større miljøsaker har ikke vi ressurser til å etterforske, og må derfor lene oss på fagorganet SFT. Nå som SFT har anmeldt Noretyl tar vi tak i saken.

Hovedproblemet er at SFT både gir utslippstillatelser til og fører kontroll med bedriftene, samtidig som de i praksis bestemmer om polititet skal foreta seg noe dersom de samme bedriftene forurenser. Her er det fare for at SFT kan trå feil i sin myndighetsutøvelse fordi de har for nære bånd til bedriften og fordi det kan være gjort feil i behandlingen av utslippstillatelsen som under en politietterforskning vil stille dem i dårlig lys.

Dersom det offentlige skal ha troverdighet i at de tar miljøforbrytelser på alvor må det sørges for at anmeldelser realitetsbehandles av politiet, og ikke “henlegges” av et liksom-politi. Dessuten fører ikke to politietater på samme forbrytelse til at behandlingen blir dobbelt så bra, den tar bare dobbelt så lang tid.

Egen kontrolletat
Det beste, både for miljøet og SFT, ville derfor vært å skille ut en egen kontrolletat samt å fjerne påtaleregelen i forurl. § 78 tredje ledd. Denne må være totalt adskilt fra SFT, og bør forvalte alle de sanksjonene som SFT råder over idag med unntak av den eksklusive påtaleretten. Slik kunne man unngå at konsesjonsavdelingens handlinger resulterer i unnfallenhet overfor brudd på både konsesjonsvilkår og forurensningsloven. På denne måten vil man få større avstand mellom de som utsteder tillatelsene og de som kontrollerer etterlevelsen av dem noe som vil føre til et mer effektivt forurensningstilsyn.