Miljøverndepartementet

Høring av forslag til lov om kvotehandel med klimagasser – Bellonas høringsuttalelse

Vi viser til brev av 28. juni 2004, og gir med dette våre kommentarer til forslag til lov om kvotehandel med klimagasser.

 

Bellona vurderer menneskeskapte klimaendringer som den mest alvorlige miljøutfordringen verden står overfor. Konsekvensene av klimaendringer i form av ødeleggelser og menneskelige lidelser kan overstige konsekvensene vi kjenner fra krig. Ustabilt vær og naturkatastrofer kan påvirke verdens matproduksjon, både på land og til havs, dramatisk. Enkelte områder i verden, i stor grad fattige land, kan bli ubeboelige. Klimaendringer kan bli den største kilden til konflikt, uro og flyktningestrømmer i framtiden.

Bellona kan ikke akseptere at verdenssamfunnet lar en slik utvikling finne sted, når vi vet at det er teknologisk og økonomisk mulig å unngå.

FNs klimapanel anbefaler at de globale utslippene av klimagasser reduseres med 60-80 prosent i løpet av en hundreårsperiode, dersom man skal unngå de dramatiske konsekvensene som er beskrevet ovenfor. Samtidig vet vi at bruken av fossil energi, som er den største kilden til utslipp av klimagasser er sterkt økende. I følge det IEA sine scenarier, vil etterspørselen etter energi øke med to tredeler fram til 2030. Nitti prosent av denne økningen forventes å komme innen fossile energikilder. Tallene forteller hvilken utfordring verden står overfor, og viser nødvendigheten av en klimapolitikk som gir reelle utslippsreduksjoner raskt.

Kyotoprotokollens rolle
Kyoto-protokollen er, under forutsetning av at den trer i kraft, det første skrittet i retning internasjonale forpliktelser til reduserte utslipp av klimagasser. Dette gjør Kyoto-protokollen viktig. Samtidig gjør protokollens begrensede omfang det nødvendig å tenke lengre fram. Protokollen omfatter ikke USA og utviklingslandene, og også for landene som omfattes er forpliktelsene langt fra tilstrekkelig til å oppnå reelle utslippsreduksjoner globalt. Den nasjonale klimapolitikken må derfor ha et høyere ambisjonsnivå enn kun å oppfylle Kyoto-forpliktelsene, og virkemidlene bør innrettes deretter.

Utviklingen av norske utslipp
Utslippene av klimagasser i Norge øker sterkt, og det er gitt utslippstillatelser til tre gasskraftverk som vil forsterke økningen dersom kraftverkene realiseres. I tillegg kommer en eventuell utslippstillatelse til Snøhvit-anlegget, oljeutvinning i Barentshavet. Det foreligger også planer om gasskraftverk på Tjeldbergodden, Mongstad og Grenland som, dersom de bygges uten CO₂-håndtering, vil bidra til økte utslipp. Norge har gjennom Kyoto-protokollen forpliktet seg til å redusere utslippene til 1 prosent over 1990 – nivå, dvs. 52,5 millioner tonn. I dag er utslippene ca 56 millioner tonn. Regjeringens framskrivninger viser at utslippene vil øke til 60 millioner tonn i 2008, året når Kyoto-forpliktelsen trer i kraft. Dersom de tre gasskraftverkene som har fått de nødvendige tillatelser realiseres, vil utslippet øke til ca 65 millioner tonn i forpliktelsesperioden. Legger man til Statoils planer for Tjeldbergodden og Mongstad, vil utslippstallet nærme seg 69 millioner tonn. Bruk av fleksible mekanismer som kjøp av kvoter fra andre land, skal være et supplement til utslippsreduksjoner som gjøres i Norge. Dette er nedfelt i Kyoto-protokollens artikkel 6, og har blitt stadfestet som norsk politikk av Statsministeren ved flere anledninger. Dersom alle nevnte planer om gasskraftverk realiseres, må utslippene reduseres med 17 millioner tonn. Siden minst halvparten av dette skal gjennomføres innenlands, blir dette i størrelsesorden 9 millioner tonn.

En ren energikjede
For å unngå irreversible klimaendringer har FNs klimapanel anslått at verden må redusere de globale utslippene av klimagasser med 60 til 80 prosent i løpet av de neste 100 årene. For å redusere utslippene av klimagasser er det nødvendig med en ren energikjede bestående av energiproduksjon fra fornybare kilder, rene energibærere, som elektrisitet, hydrogen og termisk varme. Elektrisitet, hydrogen og varme kan produseres fra både fossile og fornybare energikilder. Fordelen med rene energibærere er at de medfører null utslipp hos sluttbrukere av energi, uavhengig av hvordan energien produseres. Dermed har man fleksibilitet i forhold til å gradvis fase ut forurensende energikilder, uten å skifte ut hverken infrastruktur, kjøretøyer eller oppvarmingsløsninger.

I følge det Internasjonale energibyrået, IEA, er det svært vanskelig å erstatte fossile energikilder med fornybare på kort og mellomlang sikt. Produksjon av hydrogen og elektrisitet fra fossile kilder med CO₂-håndtering er derfor den eneste gjennomførbare overgangen til en økonomi basert på fornybar energi, som muliggjør store utslippsreduksjoner innenfor den knappe tidsrammen som FNs klimapanel anbefaler. CO₂ kan injiseres som trykkstøtte for meroljeutvinning i modne oljefelt. Derfor har oljeindustrien en viss betalingsvillighet for CO₂ som kan leveres til plattform. Den betalingsvilligheten er en av flere drivere for investeringer i infrastruktur for CO₂ i Nordsjøen, en infrastruktur som kan benyttes til ren deponering av CO₂ også etter at potensialet for meroljeutvinning er uttømt. Lagringspotensialet for CO₂ i norske oljebrønner og saltakviferer er anslått til 500-800 milliarder tonn.

Generelt om kvotehandel
Bellona har ved flere anledninger uttrykt skepsis til å benytte omsettbare utslippskvoter som eneste virkemiddel i klimapolitikken. (se bl.a. Bellona arbeidsnotat 1:2000, Et kvotesystem for klimagasser, virkemiddel for å møte Norges forpliktelse?)

Kvoter er et egnet virkemiddel for å oppnå et gitt utslippsmål, f.eks. Norges Kyoto-forpliktelse, på en kostnadseffektiv måte, fordi handel med kvoter sikrer at tiltak med lavest kostnad gjennomføres først. Denne egenskapen er også virkemiddelets svakhet, fordi kvoter dermed ikke gir incitament til mer kostbare teknologiske sprang, som er avgjørende for å oppnå utslippsreduksjoner i den målestokk som FNs klimapanel anbefaler. Denne svakheten har en økonomisk og en politisk side. Aktørenes tilpasning i et kvotemarked basert på Kyoto-forpliktelsen, vil medføre tiltak og investeringer som kan være bortkastet når strammere utslippsforpliktelser trer i kraft etter kommende runder i Kyoto-prosessen. Problemet oppstår altså når man kombinerer kvotehandel med et utslippstak som senkes i rykk og napp. Som eksempel på dette kan vi se på naturgass som energibærer i transport, industri og i husholdninger. En kvotepris basert på Kyoto-forpliktelsen, kan medføre at naturgass erstatter olje og kull i stor utstrekning. Overgangen fra «oljeøkonomi» til «gassøkonomi», medfører investeringer i infrastruktur, kjøretøy med videre. En slik overgang vil gi reduserte utslipp, men ikke på langt nær så store reduksjoner som er nødvendige for å unngå klimaendringer. Dersom det oppnås enighet om betydelig strammere forpliktelser, må fossile energibærere som naturgass erstattes med rene energibærere som elektrisitet og hydrogen. Dermed vil de investeringer som gjøres med bakgrunn i en lav kvotepris være bortkastet. Politisk kan dette også gjøre det vanskeligere å oppnå internasjonal enighet om nye forpliktelser, fordi man har bunnet seg til energisystemer med betydelige CO₂-utslipp. Virkemidler som bidrar til teknologiske sprang har den motsatte effekt. Når store framskritt innenfor nullutslippsteknologi synes innen rekkevidde, vil det kunne framskynde internasjonal enighet om strammere forpliktelser.

Behov for andre virkemidler
Bellona ser samtidig at et kvotesystem etter all sannsynlighet vil bli en realitet, ikke minst som et resultat av Norges deltakelse i EØS-samarbeidet. Vår hensikt med å påpeke svakhetene ved kvoter som virkemiddel er derfor først og fremst å fremheve behovet for ytterligere virkemidler, også innenfor sektorer med kvoteplikt. Bellona mener virkemidlene må utformes etter følgende kriterier:

Effektive og målbare:
– Enkelt, oversiktlig, kontrollerbart system med konsekvent håndhevelse.

Langsiktig kostnadseffektive
– Tar hensyn til en langsiktig tilpasning der vi må være forberedt på stadig strengere forpliktelser
– Investeringene må være langsiktige og ikke binde oss opp til unødvendige høye utslipp i lang tid
– Ikke ekskluderende for ytterligere tiltak

Teknologisk og sosialt gjennomførbare
– Utnytter drivkreftende i de økonomiske systemene

Internasjonalt fundert og globalt nyttige
– Teknologidrivende -> gir global nytte
– Å være i fremste rekke miljøteknologisk
– Teknologiutvikling som kan utløse betydelige utslippsreduksjoner lønnsomt
– Incentiver for å implementere «sprang-teknologi»

Det vil føre for langt å gi en full gjennomgang av Bellonas forslag til virkemidler i en slik høringsuttalelse, men vi finner likevel grunn til å fremheve noen. Som vi har vist under avsnittet ovenfor, «En ren energikjede», er det viktig at virkemidlene ikke bare bidrar til å bremse bruken av forurensende energibærere, men faktisk bidrar til å fremme rene energibærere. Et eksempel på dette kan være et krav om at en viss andel av kjøretøy som omsettes skal være nullutslippskjøretøy, etter samme prinsipp som ordningen med pliktige grønne sertifikater som er under utarbeidelse i Olje – og energidepartementet. Et slikt krav vil være et sterkt incitament for kommersialisering av biler som bruker batterier eller hydrogen som energibærer.

Som vi også påpekte i avsnittet ovenfor, er bruk av fossil energi med CO₂-håndtering nøkkelen til sterkt reduserte utslipp av klimagasser innenfor den korte tidsrammen som FNs klimapanel anbefaler. Bellona ber Regjeringen legge til rette for bruk av CO₂ som trykkstøtte i oljeutvinning, gjennom koordinering av investeringer i infrastruktur for CO₂ og regulering av utslipp offshore.

Spesifikt om forslaget til kvotelov
Omfang, § 3
Kun 10 prosent av Norges klimagassutslipp omfattes av kvotesystemet som foreslås introdusert fra 1.1.2005. Det foreslåtte kvotesystemet vil dermed regulere til sammen 16 – 17 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i løpet av sin treårige levetid. For øvrig støtter Bellona prinsippet om at ingen forurensere skal få svekkede incitamenter til utslippsreduksjoner i forhold til dagens situasjon, og er derfor fornøyd med at avgiftsbelagte sektorer holdes utenfor kvotesystemet. Vi er også fornøyd med at gasskraftverk holdes utenom, slik at eventuelle nye gasskraftverk som skal produsere elektrisitet for salg kan underlegges egen saksbehandling etter Forurensingsloven.

Selv om det foreslåtte kvotesystemet har et svært begrenset omfang, tolker vi Regjeringen dithen at systemet skal fungere som en øvelse for både forurensere og reguleringsmyndigheter, og fungere som en mal for et system som kommer til anvendelse fra 2008 til 2012, som er den første forpliktelsesperioden i Kyoto-protokollen. Derfor mener Bellona det er viktig at prinsippene som nedfelles i loven kan danne grunnlag for en helhetlig og effektiv klimapolitikk. Til det formål, er forslaget til kvotelov utilstrekkelig.

Forholdet til Forurensningsloven
Etter Forurensningslovens § 7 er det forbudt å forurense, og klimagassutslipp kommer innenfor lovens definisjon av forurensing, jf. § 6. Bellona anser Forurensningsloven som et sentralt verktøy i miljøpolitikken, og vil motsette seg en svekkelse av de virkemidler loven gir reguleringsmyndigheten. Vi vil derfor presisere at utslipp av klimagasser fortsatt må være forbudt.

I forslaget til lovtekst heter det at «kvotepliktige må ha tillatelse etter () Forurensningsloven.» I Høringsnotatet forklares dette nærmere:

 

I og med at virkemiddelbruken for utslipp som omfattes av kvotelovens § 3 er kvoteplikt, vil de alminnelige bestemmelsene i forurensningsloven om hvorvidt utslippstillatelse skal gis ikke kommer til anvendelse her. Søkeren vil derfor ha rett til en slik tillatelse forutsatt at han kan dokumentere at han er i stand til å overvåke og rapportere sine utslipp på en tilfredsstillende måte.

Bellona er sterkt i mot at de alminnelige bestemmelsene i Forurensningsloven ikke kommer til anvendelse på klimagassutslipp som omfattes av kvoteloven. Forurensningsmyndigheten må fortsatt ha adgang til å sette vilkår for tillatelse, jf Forurensningsloven § 16, første ledd.

 

I tillatelse etter loven eller forskrift i medhold av loven kan det settes nærmere vilkår for å motvirke at forurensning fører til skader eller ulemper, og for å fremme effektiv utnyttelse av energi som virksomheten bruker eller frembringer. Det kan herunder fastsettes vilkår om beskyttelses- og rensetiltak, gjenvinning og at tillatelsen bare skal gjelde for en viss tid.

Bellona vil også påpeke at Forurensningslovens § 18, om endring og omgjøring av tillatelse, må gjelde også for kvotepliktig virksomhet. Særlig kan punkt 3, om ny teknologi som gjør det mulig å redusere utslippene i vesentlig grad, være et relevant virkemiddel for å redusere klimagassutslipp.

Uklart ambisjonsnivå, § 6
I følge § 6 i forslaget til kvotelov, skal fastsettelse av det samlede antall kvoter gjøres av Regjeringen, med utgangspunkt i internasjonale forpliktelser, utslippsutviklingen i Norge, samt tekniske og økonomiske muligheter for å begrense utslipp. Bellona mener det uheldig at hverken høringsinstanser eller Stortinget gis anledning til å vurdere et konkret utslippstak. De fullmakter som gis til Regjeringen i §6 åpner for en stor grad av skjønn. Særlig vil åpningen for hensyntagen til økonomiske forhold legge til rette for en lite restriktiv praksis. Bellona mener Regjeringen bør inkludere et spesifikt utslippstak i lovforslaget. Som et minimumskrav må dette taket innebære en nedtrapping av utslippene som bringer sektorene i kvotesystemet ned mot sin andel av Norges Kyoto-forpliktelse.

Kjøp av kvoter fra utlandet, § 14
§ 14 i forslaget til kvotelov, gir Regjeringen fullmakt til å avgjøre hvilke typer kvoter, andre enn de som er utstedt i Norsk elektronisk kvoteregister, som kan godkjennes i oppgjør i forhold til kvoteplikten. Bellona mener avklaringer vedrørende bruk av fleksible mekanismer som handel med utslippskvoter over landegrensene og gjennomføring av tiltak i andre land er sentrale klimapolitiske spørsmål, som bør være gjenstand for høring og behandling i Stortinget. Bellona mener adgangen til bruk av slike mekanismer må være begrenset til å supplere tiltak innenlands. Dette prinsippet er nedfelt i Kyoto-protokollens artikkel 6, og bør også være nedfelt i kvoteloven, dersom denne skal danne basis for et kvotesystem etter 2008.

____________________ Marius Holm, Programleder, Renere energi