Riksrevisjonen
Pilestredet 42
Postboks 8130 Dep
0032 Oslo

Kamfjordkilen
Vedrørende statlig økonomisk støtte til tiltak i forurensede sedimenter i Kamfjordkilen, Sandefjord

September 2002 startet arbeidene med opprydding i forurensede sedimenter i Kamfjordkilen i Sandefjord. Bellona har engasjert seg kraftig imot både løsningen som er valgt og Statens forurensningstilsyn (SFT) sin finansiering av prosjektet. Sandefjord kommune har valgt et både miljømessig og økonomisk uforsvarlig «oppryddingsprosjekt» i Kamfjordkilen. Det som gjør denne saken ekstra graverende er at myndighetene gjennom SFT har gått inn med betydelig økonomisk støtte til prosjektet. Dette er midler som i utgangspunktet skal sikre fremdrift og økt kunnskap om arbeid med forurensede sedimenter. Prosjektet i Kamfjordkilen representerer desverre ingen vinning av ny erfaring eller økt kunnskap knyttet til opprydding av miljøgifter i norske fjordområder.

1. Bakgrunn for prosjektet
August 2000 varslet Statens forurensningstilsyn 11 havner om at det ville være aktuelt å pålegge nødvendige miljøtiltak for å redusere/stanse spredning av miljøgifter i forurensede sedimenter. Sandefjord var blant disse 11 havnene.

I mars 2002 inviterte SFT de aktuelle havnene om å søke statlige midler til å gjennomføre pilotprosjekter i forurensede sedimenter. Hensikten var at de i samarbeid med Miljøverndepartementet skulle bruke statlige midler til å skaffe kunnskap og erfaring med opprydding i sterkt forurensede områder. Av de nærmere 30 søknadene som kom inn valgte SFT ut fire pilotprosjekter. Sandefjord havn oppfylte ikke kriteriene og fikk derfor ikke status som pilotprosjekt. De fire havnene som ble valgt var Kristiansand, Trondheim, Tromsø og Borre.

Hensikten med pilotprosjektene er å: (SFT 22.03.02)  
  

• gi erfaringer og kunnskap om hvordan arbeidet med planlegging og gjennomføring av tiltak bør legges opp, når målet er å oppnå ønsket miljøkvalitet i et typisk fjordområde.
• Dekke viktige kunnskapshull for å beslutte tiltak.
• Være «eksemplets makt» og vise hvordan oppryddingsprosjekter kan gjennomføres på en hensiktsmessig måte
• Løse et alvorlig forurensningsproblem i et område

Kriterier for pilotprosjektene (SFT 22.03.02) 

• Fjordområdet bør omfatte flere problemstillinger. Eksempler på problemstillinger er havnetrafikk/oppvirvling, kjente og uidentifiserte punktutslipp, diffuse utslipp fra land direkte og indirekte via vassdrag/nedbørsfelt.
• Fjordområdet omfatte flere avgrensede området med spesifikke problemstillinger som håndtering av muddermasser, «in situ»-behandling av bunnsedimenter, mudringsteknikker, oppvirvlingsproblematikk, økotoksikologiske effekter av forurensning, biotilgjengelighet/transportveier, opprydding knyttet til ulike problemkategorier som skipsverft, småbåthavner.
• Det finnes vilje og interesse for å rydde opp lokalt blant industri, næringsliv og kommune.
• Prosjektet må kunne settes i gang i 2002 og det må legges opp til en rask fremdrift.
• Pilotprosjektene må bidra til å løse alvorlige miljøproblem lokalt, for eksempel områder med kostholdsråd og områder med fare for spredning av miljøgifter.

Til tross for at Sandefjord kommunes løsning for sedimentene i Kamfjordkilen ikke oppfylte de statlige kriteriene for pilotprosjekt har SFT finansiert 2/3 av prosjektet, totalt 18 millioner kroner.

2. Beskrivelse av prosjektet
Etter en lukket og svært begrenset anbudsrunde ble en gruppe bestående av NIVA, NGI og NCC valgt som utbygger i prosjektet.

Prosjektet går ut på å etablere et gruntvannsdeponi inne i Kamfjordkilen. Ved hjelp av to teknikker skal et område på ca. 80.000 m² mudres. Området som direkte berører Trinn 1 av utbyggingen til Kilen Brygge AS skal sugemudres. Mudderet fra denne operasjonen skal pumpes inn i geotekstilposer som legges på bunnen av Kamfjordkilen. På det resterende området skal det benyttes en pnaumamudringsteknikk. Mudderet fra denne operasjonen skal pumpes direkte ut på bunnen av kilen. Det etableres en steinbarriere på bunnen vest i kilen, massene dekkes med geotekstilduk og 30 cm rene masser. Det ferdige deponiet vil ligge på fire meters dyp.

Både mudrings- og deponeringsarbeidet vil medføre spredning av partikler og miljøgifter. Miljøgifter vil over tid lekke ut av deponiet sammen med utpresset porevann. Geoteksilduken vil ikke vare evig og ekstremt vær som flom og stormer vil kunne påvirke dekkmassene over deponiet. I tillegg vil etableringen av deponiet legge restriksjoner på området.

Bellona har engasjert seg imot dette prosjektet på bakgrunn av fire hovedpunkter:

• Selve anleggsarbeidene vil medføre unødvendig og omfattende spredning av partikler og miljøgifter.
• Deponeringsløsningen som er valgt er ingen varig løsning. På fire meters dyp, påvirket av bølger, tidevann, strømmer og menneskelig aktivitet vil deponiet over tid bli svekket. Det er svært sannsynlig at reparerende eller ytterligere tiltak vil være nødvendig over tid.
• De offentlige midlene til prosjektet i Kamfjordkilen går på bekostning av andre løsninger og prosjekter som kunne brakt arbeidet med opprydding i forurensede fjordområder et skritt videre. Det er allerede svært begrenset med midler til dette formålet og det er viktig at disse blir brukt fornuftig og samfunnsøkonomisk forsvarlig.
• Støtten på 18 millioner fra SFT er direkte med på å sponse Kilen Brygge AS sine utbyggingsplaner i Kamfjordkilen. Dette representerer en hårreisende bruk av statlige midler.

3. Støtte til Sandefjord på bekostning av pilotprosjekter
Bellona mener at det er en kobling mellom pengene til pilotprosjekter og midlene som ble bevilget til Sandefjord kommunes prosjekt i Kamfjordkilen. Dette betyr at de 18 millionene som Statens forurensningstilsyn har lovet Sandefjord kommune har gått på bekostning av finansieringen av pilotprosjekter knyttet til forurensede sedimenter.

Statens forurensningstilsyn skriver 16.05.02:

«SFT valgte ut de fire pilotprosjektene i Kristiansand, Trondheim, Tromsø og et mindre i Borre etter nærmere vurdering av om lag 30 søknader. Mellom 15 – 20 millioner skal fordeles i år.»..

….»I tillegg regner vi med at Sandefjord får midler til sitt oppryddingsprosjekt i indre del av Sandefjordsfjorden. Dette prosjektet fikk ni millioner kroner i støtte fra SFT i fjor. Her er summen avhengig av hvor mye som går til pilotprosjektene.»

Det skulle følgelig fordeles mellom 15 – 20 millioner kroner på de fire pilotprosjektene. Tilsammen ble det bevilget 12.9 millioner til pilotprosjektene (Kristiansand: 2 mill., Trondheim: 9 mill., Tromsø: 1,2 mill. og Borre: 745.000 kroner. Sandefjord ble samtidig lovet ytterlig støtte til sitt prosjekt i Kamfjordkilen.

Pilotprosjektene har en viktig funksjon ved å skaffe kunnskap og erfaringer ved opprydding i forurensede sedimenter. Dette er helt nødvendig for å bringe det nasjonale arbeidet med rensing av våre fjordområder videre. De store bevilgningene til prosjektet i Kamfjordkilen på bekostning av pilotprosjektene er med på å bremse denne utviklingen.

4. Mydighetenes strategi for opprydding i forurensede sedimenter
Myndighetene har uttalt, også gjennom Miljøvernminister Børge Brende, at opprydding i forurensede fjordområder skal ha høy prioritet. Det er anslått at oppryddingen nasjonalt vil koste opptil 25 milliarder norske kroner. Foreløpig er det kun bevilget begrensede beløp til dette arbeidet. Derfor er det også av svært avgjørende betydning at disse midlene utnyttes best mulig.

I Stortingsmelding 12 (2001-2002) «Rent og rikt hav» beskrives strategien for arbeidet med opprydding i forurensede sedimenter. Regjeringen har lagt opp strategien gjennom tre parallelle løp:

• Hindre spredning av miljøgifter fra forurensede sedimenter ved at det, der det er mulig ut fra dagens kunnskap, gjennomføres tiltak i områder hvor det er fare for spredning av miljøgifter, herunder såkalte høyrisikoområder og havner der dagens drift medfører spredning av miljøgifter.
• Sikre at det tas helhetlige grep regionalt overfor større fjord- og kystområder ved at det utarbeides fylkesvise tiltaksplaner.
• Skaffe økt kunnskap gjennom pilotprosjekter, forskning, overvåking og opprettelse av et nasjonalt råd for sedimentsaker.

I brev fra SFT til Sandefjord kommune datert 05.07.02 legges det til grunn for den økonomiske støtten at tiltakene i Kamfjordkilen skal gi erfaringer av nasjonal betydning.

Brev fra SFT til Sandefjord datert 05.07.02

«SFT legger til grunn at tiltakene i Kamfjordkilen vil bidra med erfaringer som vil være nyttige i det videre arbeidet med opprydding i havner og fjordområder, og at bedriftene med hovedansvar for forurensningen i denne delen av fjorden ikke lengere eksisterer.»

På denne måten gis Sandefjordprosjektet likevel en slags pilotprosjektstatus til tross for at det ikke oppfylte kriteriene for dette. Det kan virke som om at dette gjøres for å kunne rettferdiggjøre bevilgningene til prosjektet. Sandefjord kommune kunne, til tross for at de ikke fikk status som pilotprosjekt, få midler fra pilotprosjektkassa hvis de sørget for at «tiltakene i Kamfjordkilen ville bidra med erfaringer som ville være nyttige i det videre arbeidet med opprydding i havner og fjordområder.«

5. Svært begrenset erfaringsvinning
Miljøstiftelsen Bellona mener mulighetene for erfaringsvinning ved prosjektet i Kamfjordkilen er minimale. Dette var en helt klar og motiverende forutsetning for at prosjektet skulle motta statlige midler.

Erfaringsvinning punkt for punkt:

Sugemudring og deponering i geotekstilposer

De første 10.000 m² / 5.000 m³ skal mudres med en sugemudringsteknikk. Massene suges opp, går i ledning ut til en pose hvor massene skal oppbevares. Man kan sammenligne det med en slags støvsugermetode. Selve mudringsmetoden er testet ut før bl.a. på Haakonsvern og vil derfor ikke bidra til prosjektets erfaringsvinning. Posene som mudderet fylles inn i vil ligge i bunnen av deponiet. Forurensede masser fra mudringsmetode nummer 2 skal legges over posene. Det vil derfor være umulig å kontrollere disse posene i ettertid uten å begynne å grave ned i deponiet. En graving i deponiet vil være både uheldig og uaktuelt, derfor vil også erfaringsvinningen fra deponering i geotekstilposer være minimal.

Pnaumamudring og deponering av masser fritt i deponiet

På resten av mudringsarealet, 70.000 m² / 35.000 m³, skal det mudres etter pnaumametoden. Dette representerer en nyere type mudring som skal gi lite vanninnblanding i massene under mudringsoperasjonen. Metoden er interessant og kan i utgangspunktet gi ny erfaring til kommende mudringsprosjekter. Det er her selve mudringsmetoden som kan være gjenstand for erfaringsvinning. Mudringsoperasjonen vil være dem samme uavhengig om massene mudres opp på en lekter eller om de pumpes direkte med i deponiet. Men erfaringsvinningen vil bli høyere om man velger å mudre massene opp på en lekter. På den måten vil man få mulighet til å i mye større grad kontrollere og dokumentere massenes kjemiske og fysiske parametre etter utført mudring. Pumpes massene direkte ned i et deponi, slik Sandefjord kommune planlegger å gjøre, vil vann blandes inn under utleggingen av massene og det blir vanskelig å dokumentere om pnaumametoden faktisk fungerer. Erfaringsvinningen fra denne operasjonen blir derfor minimal.

Bygging av steinbarrieren

I følge NGI har selskapet bygget en rekke slike konstruksjoner under vann. Dette representerer dermed ikke noe nytt for dem. Følgelig vil denne delen av prosjektet ikke tilføre noen ny erfaring.

Tildekking av deponiet

Selve tildekkingen av deponiet representerer en såkalt «capping». Dette har blitt gjort et utall ganger internasjonalt og i Norge. Tildekking med duk og påfølgende 30 cm med rene masser har man i følge NIVAs forskningssjef mye erfaring med. Følgelig vil også denne delen av prosjekter representere minimal erfaringsvinning.

Miljøovervåkning, kontroll og dokumentasjon

Ved et erfaringsvinningsprosjekt støttet 2/3 med statlige midler må kravene til miljøovervåkning, kontroll og dokumentasjon være strengere enn for andre «vanlige» prosjekter. Skal man ha noe håp om å i det hele tatt vinne erfaring må det gjennomføres grundige miljøundersøkelser både før og etter prosjektet. Man må også gjøre undersøkelser over tid for å kunne dokumentere om man oppnår miljøforbedringer eller ikke. Kontrollen underveis må være såpass omfattende at man klart kan spore endringer i vannkjemi og vannkvalitet tilbake til spesifikke hendelser. Har man ikke kontroll på dette må man si at erfaringsvinningen begrenses. Både miljøundersøkelsene, den kontinuerlige kontrollen under arbeidene og etterundersøkelsene i et lengere tidsperspektiv må dokumenteres grundig. Først når man får satt sammen grundig dokumentasjon av hele prosessen kan man håpe å trekke ut erfaringer som kan nyttes ved senere prosjekter. Dokumentasjon og loggføring av avvik er særdeles viktig i et prosjekt der hensikten er å vinne erfaring. Det er ikke utarbeidet noe program for etterkontroll og overvåkning av deponiet i Kamfjordkilen. Under arbeidet har det blitt foretatt målinger av turbiditet i vannmassene. Grenseverdiene som ble satt ved arbeidets begynnelse har blitt økt fra 5 NTU til 15 NTU fordi det var vanskelig å overholde grensene.

Uavhengig evaluering

For å kvalitetssikre resultatene fra et erfaringsvinningsprosjekt er det viktig at en uavhengig part evaluerer prosjektet og arbeidene. Konsulenter i tett samarbeid med entreprenøren kan ikke sies å være uavhengig da deres beregninger og data allerede ligger til grunn for entreprenørens valg av metode og materiale. Konstellasjonen NCC, NGI og NIVA har sammen fått oppdraget fra Sandefjord kommune. NIVA og NGI må i så av den grunn betraktes som en del av utbygger og kan derfor ikke anses som uavhengige konsulenter.

Sandefjord kommune har mottatt 18 millioner kroner fra Statens forurensningstilsyn under den forutsetning at man skal vinne ny erfaring ved prosjektet. Bellonas konklusjon er at erfaringsvinningen ved prosjektet er minimal. De statlige midlene kunne vært utnyttet betydelig bedre på andre prosjekter/løsninger i forurensede sedimenter med betydelig mer erfaringsvinning.

6. Utbygging i Kamfjordkilen
Kamfjordkilen er gjenstand for omfattende utbyggingsplaner i regi av Kilen Brygge AS. Det er hårreisende at offentlige midler brukes til å sponse opprydding i områder som berøres av denne utbyggingen i milliardklassen.

Etter klager fra både Bellona og Sandefjord Naturvern ble det våren 2002 besluttet at fjordbunnen i Kamfjordkilen måtte renses før det ble iverksatt utbygging i området. Utbyggingen har derfor blitt utsatt til opprydding i området er gjennomført.

Dette har ført til hastverk fra kommunens side med å iverksette tiltak i Kamfjordkilen og resultatet har etter vår mening blitt deretter. Alternative løsninger ble forkastet fordi de ville kreve konsekvensutredninger, noe som ikke var forenlig med kommunens tidsplan for Kilen Brygge AS sin utbygging.

SFT har i dette tilfellet bidratt med finansiering av 2/3 av et oppryddingsprosjekt i et utbyggingsområde. Denne støtten på 18 millioner sender dårlige signaler og er til dels svært provoserende for andre utbyggere som selv har måttet ta oppryddingsansvar for sine prosjekter. Nedre Elvehavn i Trondheim, byggingen av Operahus i Bjørvika og den kommende utbyggingen på Tjuvholmen i Oslo er eksempler på dette.

Den statlige støtten til oppryddingen i Kamfjordkilen kan vanskelig oppfattes som noe annet en statlig sponsing av Kilen Brygge AS sin utbygging i området. Dette blir gjort på bekostning av prosjekter som kan bidra til ny kunnskap og nye erfaringer med forurensede sedimenter. Kombinasjonen av statlig sponsing av privat utbygger og mangel på teknisk nyvinning er med på å forsinke den nasjonale innsatsen for å rydde opp i forurensede havner og fjordområder.

Bellona ønsker at det ryddes opp i forurensede sedimenter. Imidlertid er vi svært tvilende til miljøeffekten av løsningen som er valgt i Kamfjordkilen. Vi anser det derfor som svært uheldig at staten bidrar med betydelige økonomiske tilskudd når disse midlene kunne blitt utnyttet til prosjekter som ville kunne bidratt til den nasjonale utfordringen vi her står overfor.

7. SFTs habilitet
Bellona har, sammen med Sandefjord Naturvern, stilt spørsmål ved SFT habilitet knyttet til oppryddingsprosjektet i Kamfjordkilen. Tilsynet har finansiert 2/3 av prosjektets totalkostnad og på samme tid opptrådt som endelig klageinstans. Bellona og Sandefjord Naturverns klager lå til behandling hos tilsynet samtidig som SFT besluttet å støtte prosjektet med ytterlige økonomiske midler. Forholdet er tatt opp med Sivilombudsmannen som etter en første vurdering har besluttet å undersøke saken nærmere. Miljøverndepartementet og Statens forurensningstilsyn har fått en frist på seks uker fra 29.10 med å kommentere Sivilombudsmannens synspunkter.

Bellona mener det er svært uheldig og i strid med inhabilitetsregelen i forvaltningsloven § 6 annet ledd at SFT bevilget (ytterligere) økonomisk støtte til oppryddingsprosjektet i Sandefjord kommune etter at fylkesmannens vedtak var oversendt SFT for klagebehandling. Bellona gjør gjeldende at SFT ved å opptre både som bevilgningsmyndighet og klageinstans har innehatt en betenkelig «dobbeltrolle» som bør medføre inhabilitet etter forvaltningsloven § 6 annet ledd.

Se vedlegg (brev fra Sivilombudsmannen)

8. Oppsummering:
Statens forurensningstilsyn har gitt betydelig støtte til oppryddingen i forurensede sedimenter i Kamfjordkilen. Støtten til Sandefjord kommune har gått på bekostning av finansiering av pilotprosjekter og er med på å bremse den nasjonale innsatsen for opprydding i forurensede havner og fjordområder. Støtten på 18 millioner er direkte med på å sponse Kilen Brygge AS sine utbyggingsplaner i Kamfjordkilen. Dette representerer en hårreisende bruk av statlige midler.

En klar forutsetning for støtten til tiltakene i Kamfjordkilen, var at de skulle bidra med erfaringer som ville være nyttige i det videre arbeidet med opprydding i forurensede sedimenter. Bellona mener at dette kravet ikke er oppfylt.

Til tross for SFTs betydelige økonomiske bidrag til Sandefjord kommune har de ikke deltatt i noen styringsgruppe for oppryddingsprosjektet. Hadde så vært tilfelle ville tilsynet hatt mulighet til å styre prosjektet i en mer fornuftig retning. Det er også skremmende at det ikke er blitt foretatt noen uavhengig vurdering av prosjektet.