Ansvar for opprydning av forurenset sjøbunn

Av hensyn til både livet i sjøen, bruken av sjøområdene og ønsket om giftfri sjømat er det nå aktuelt å rydde opp i de gamle syndene. Nedenfor gis det en kortfattet oversikt over hvem som kan ha ansvaret for opprydding av forurensede bunnsedimenter. Ønskes en mer detaljert gjennomgang viser vi til Bellona arbeidsnotat 1: 2004 ”I bunn og grunn”

Forurensningslovens anvendelse i havner m.m.
Forurensningsloven § 5 første ledd bestemmer at loven gjelder forurensning fra ”veger, jernbane o.l., havner og flyplasser så langt forurensningsmyndigheten bestemmer.” Etter forurensningsforskriften av 1/6 2004 § 3-1 gjelder forurensningsloven også for forurensning fra og i havner med hensyn til forurensede sedimenter.

Generelt angående sedimenter som forurensning
Gjennom forurensningsloven § 6 defineres hva som regnes som forurensing. Etter denne bestemmelsens nr. 1 vil ”tilførsel av fast stoff, væske eller gass til luft, vann eller i grunnen som er eller kan være til skade eller ulempe for miljøet.” Etter § 7 første ledd fastsettes det at ingen må ”ha, gjøre eller sette i verk noe som kan medføre fare for forurensning.” Dette må tolkes slik at enhver aktivitet som berører og/eller forstyrrer forurensede sedimenter, må betraktes som forurensning. I denne forbindelse er det viktig å peke på at det er betydelig aktivitet i slike forurensede
havnebassenger. Som eksempel kan nevnes skipstrafikk og byggearbeider. Slike aktiviteter kan medføre fare for at sedimenter virvles opp, og forurensningsloven kan dermed legge begrensninger på bruken av områdene.

Fl. § 7 første ledd innebærer også at selve oppryddingen av slike bunnsedimenter rammes av loven, idet oppryddingen kan medføre tilførsel av skadelige miljøgifter til omgivelsene. Et slikt syn fremkommer også i SFTs Rapport 98:11 der det sies om forurensede marine sedimenter at ”aktiviteter eller bruk av et område som kan medføre at forurensningen i sedimentene virvles opp og spres er i strid med forurensningsloven (jf. §§ 6 og 7). Etter forurensningsloven § 7 andre ledd påligger det den ansvarlige å ”sørge for tiltak for å hindre” at forurensning inntrer. Bestemmelsens andre punktum sier at dersom forurensning allerede har inntrådt skal den ansvarlige "sørge for tiltak for å stanse, fjerne eller begrense virkningen av den.” Dette må tolkes som et selvstendig grunnlag for å kreve at forurensede havneområder blir renset på en forsvarlig måte. Et sentralt problem blir dermed å avgjøre hvem som er den ”ansvarlige” i lovens forstand.

Hvem har opprydningsplikt
Noen spesielle forhold knyttet til forurensede sedimenter gjør at det kan være komplisert å gjøre tiltaksplikten gjeldende overfor den ansvarlige for forurensningen. For det første er det ofte mange som over lang tid har bidratt til å forurense sedimentene. Det gjør det vanskelig å peke ut den eller de som har

bidratt på en slik måte at de kan holdes ansvarlige for forurensningen. For det andre er det normalt ingen som eier den forurensede sjøbunnen, i motsetning til forurenset landjord. For det tredje kan opprydningstiltak i forurensede sedimenter være så kostnadskrevende at det av den grunn vil være urimelig å pålegge noen å gjennomføre dem.

Ansvar etter forurensningsloven forutsetter at virksomheten eller aktiviteten faktisk er årsak

til konkrete forurensningsvirkninger. Ansvar for forurensning kan skyldes ulike årsaks- og tilknytningsforhold til den faktiske forurensningen slik at ansvaret kan påhvile:

den som driver/har drevet en forurensende aktivitet eller virksomhet

den som forverrer en eksisterende forurensning, eller

den som eier eller på annen måte har noe som fører til fare for forurensning

Den enkeltes ansvar går ikke lenger enn det vedkommendes faktiske bidrag tilsier.

Kravet til årsakssammenheng er ikke til hinder for at den som har bidratt til forurensning av et område kan være ansvarlig for å gjøre tiltak som samtidig motvirker forurensning fra andre kilder. Vilkåret er at denne aktuelle forurenserens bidrag er av en slik art og et slikt omfang at det alene vil gi grunnlag for tiltaksplikt etter loven. Dersom de andre kildene til forurensning er kjente, vil det som regel være urimelig å kun rette pålegg om tiltak mot en av forurenserne.

Dersom det finnes en eller flere hovedforurensere, som alene bidrar nok til å ha tiltaksplikt etter loven, og det samtidig er vanskelig å gi en tilstrekkelig oversikt over det totale forurensningsbildet, kan myndigheten pålegge hovedforurenseren tiltaksplikt. Hensynet til hovedforurenser vil være ivaretatt ved at han kan kreve kompensasjon dersom det lar seg gjøre å identifisere andre forurensere.

Ansvar for eier
Uttrykket i forurensningsloven § 7, ”ha …. noe ” som kan medføre fare for forurensning, omfatter også det å eie en tomt eller sjøområde med forurensning i grunnen. Dette gjelder uansett om forurensningen stammer fra den nåværende eier og uavhengig av om denne kjente til forurensingen. Slike spørsmål er ikke berørt i forarbeidene til forurensningsloven. Som kjent kan det påløpe store utgifter i forbindelse med opprydding av gammel grunnforurensning. Det kan derfor spørres om bestemmelsen bør tolkes innskrenkende dersom det virker urimelig å pålegge oppryddingsansvar. Slike synspunkter bør normalt ikke medføre en innskrenkende tolkning. Det vises til at sterke reelle hensyn taler for at det generelle forbudet og tiltaksplikten opprettholdes etter bestemmelsens ordlyd. Miljømessig er det av stor betydning å få ryddet opp i slike forhold, og det vil ofte bare være den nåværende eier som har muligheter til å besørge dette. Rettsteknisk vil det også være en klar fordel at den nåværende eier er ansvarlig; det vil ofte være vanskelig å finne frem til tidligere eiere og hvem av disse som sto for den forurensende virksomheten. Det vil dermed kunne være umulig, eller i hvert fall en meget ressurskrevende oppgave, å finne frem til hvem som bør pålegges ansvar. Et ytterligere argument er at det som regel vil være eieren som har den økonomiske gevinsten ved en slik opprydding, idet oppryddingen ofte medfører økning i både økonomisk- og bruksverdi.

En slik holdning har også blitt lagt til grunn gjennom forvaltningspraksis. Som eksempel kan nevnes saken om Norsk Kausjon AS (NK). Her hadde selskapet overtatt en industrieiendom på tvangsauksjon i den hensikt å sikre pant. Eiendommen hadde betydelig forurensning i grunnen. NK ble pålagt å foreta undersøkelser og opprydding. NK protesterte på pålegget, men fikk ikke medhold av Miljøverndepartementet som var klageinstans. Departementet slo fast at også en grunneier som ikke selv direkte har forårsaket det ulovlige forholdet er å anse som ansvarlig etter § 7. Dette ble blant annet begrunnet med at det ville by på store praktiske vanskeligheter å inne frem til tidligere eiere og hvem som eventuelt måtte ha foretatt forurensningen.

Det antas likevel at det gjelder et forbud i forvaltningsretten mot å fatte svært urimelige vedtak. Dersom oppryddingsansvar virker sterkt urimelig i det aktuelle tilfellet, kan det komme på tale å begrense, eventuelt frita for, eieransvaret. Et moment som er av vesentlig betydning i så måte er om det finnes andre rettssubjekter som er nærmere til å bære et eventuelt oppryddingsansvar. Et slik tilfelle kan være om eiendommen har vært leid bort og at leietakeren har stått for forurensningen. En slik løsning er for øvrig i samsvar med det anerkjente prinsippet om at forurenser skal betale.

Avfallsbestemmelsene
Det kan være en flytende overgang mellom hva som er forurensning og hva som er avfall. For eksempel regnes ikke kloakkutslipp som avfall, mens kloakkslam fra rensing av kloakkutslipp er avfall. En del av det som havner på sjøbunnen, og som medfører forurensning, vil også kunne betegnes som avfall.

Etter forurensningsloven § 28 må ingen "tømme, etterlate, oppbevare eller transportere slikt avfall slik at de kan virke skjemmende eller være til skade eller ulempe for miljøet”. Dumping av forurensede mudringsmasser kan medføre spredning av miljøfarlige stoffer. En opprydning som innebærer at bunnsedimentene dumpes i dypere farvann kan sies å medføre slik skade eller ulempe for miljøet. En slik dumping vil dermed som utgangspunkt være forbudt etter forurensningsloven Imidlertid vil slik avfallshåndtering kunne tillates etter søknad, jf. forurensningsloven § 11 og forskrifter gitt i medhold av denne bestemmelsen.

Etter forurensningsforskriften av 1/6 2004 kapittel 22 er all dumping som skjer fra skip forbudt, jf. forskriftens § 22-4. Imidlertid kan fylkesmannen gi tillatelse til dumping i medhold av § 22-6