Høringsuttalelse:
Miljørisiko ved leteboring på Nordland VI, Statoil og Hydro

Vi viser til brev fra dere datert 29.05.98, Ref: 98/865-4 HGJ, med forespørsel om kommentarer til: Miljørisiko ved leteboring på Nordland VI, og Beredskapsanalyse for akutte oljeutslipp, Statoil og Hydro. Med frist satt til 15.07.98. Vi viser også til tlf-samtale med Hanne Greiff Johnsen den 15.07.98, med ny frist satt til 20.07.98.

Vedlagt følger våre kommentarer

Sammendrag
Ved åpning av Nordland VI skrev SFT i sin høringsuttalelse at: "Konsekvensutredningene er viktige innspill til stortingsmeldingen om åpning av de aktuelle områdene. Erfaringsmessig danner stortingsmeldingen bakgrunn for utforming av lisensbetingelser i forbindelse med oppstart av leteaktivitet. Det er SFTs syn at de foreliggende konsekvensutredningene ikke gir et tilstrekkelig grunnlag hverken for beslutning om åpning eller for utforming av de endelige lisensbetingelsene".

Bellona kan ikke se at disse forhold er belyst i Statoil og Hydros risikoanalyse eller beredskapsplan. SFTs påpeking av mangler gjeller derfor fremdeles, slik at risikoanalysen ikke dekker viktige momenter som ble utelatt under åpning av Nordland VI.

Når man åpner et område for leteboring er det fordi man ønsker å finne drivverdige forekomster av olje og gass. Gjøres det et slikt funn, vil det bli et enormt press for å få startet produksjon. Når det legges hundrevis av millioner kroner inn i letingen, er det en selvfølge at målet er å gjøre funn slik at det kan startes utvinning. Både oljeselskapene og staten forventer å få avkastning på kapitalen som puttes inn.

Miljørisikoanalysen
Konsekvenser for miljøet
Det er satt tidsbegrensninger på feltet. Dvs. At det kun er tillatt å bore i oljeførende lag fra sep. til okt. Samtidig er det ikke tillatt å bore med mer en en rigg av gangen. Hvordan Statoil og Hydro skal klare å bore begge brønnene i løpet av høsten går ikke fram av risikoanalysen.

Fisk
Lofoten, Vesterålen og Vestfjorden er hovedgyteområdet for norsk-arkisk torsk. Dette er den største torskestammen i verden, og beregninger fra Havforskningsinstituttet viser at et oljeutslipp som rammer gyteområdene kan ødelegge store deler av en årsklasse torsk.

Sjøfugl
Langs Nordlandskysten finnes landets største sjøfuglbestander. Små og store fuglefjell ligger på rekke og rad. En lang rekke arter lever i dette området, deriblant flere truede arter som lomvi og lunde. Sjøfugl er den dyregruppen som er mest sårbar overfor oljesøl. Et akutt utslipp fra leteboringene til Statoil og Hydro kan få svært alvorlige konsekvenser.

Alkefuglene, sammen med skarvene, er vanligvis de fuglene som blir hardest rammet ved et oljesøl. Alkefuglene lever lenge, og legger bare et egg om gangen. Dette gjør at bestandene trenger lang tid på å restituere seg etter et oljesøl.

NINA skrev i sin uttalelse til åpning av Nordland VI: "Risikoområdet er landets viktigste sjøfuglområde både i sommer- og vintersesongen og med store antall av en rekke arter".

Sjøfugl er sårbare overfor forskjellige miljøtrusler som miljøgifter, næringsmangel på grunn av overfiske, garndrukning og oljeforurensning. Langs Norskekysten har flere viktige bestander gått kraftig tilbake de siste 30 årene. Særlig kjent er den kraftige nedgangen i lomvibestanden i Nord-Norge og på Bjørnøya, og bestandsnedgangen hos lunde på Røst. Trusselen om et akutt oljesøl fra Statoil og Hydros boringer kommer som et tillegg til de andre truslene. Dette gjør skadene værre på grunn av redusert mulighet for restitusjon.

I åpent hav kan det befinne seg over 12 millioner sjøfugl, med lunde som den mest tallrike. 7 millioner lundefugl vil kunne befinne seg i åpnet hav under Statoil og Hydros leteboringer. Dette er hele 30% av verdensbestanden til denne arten.

Akseptkriterier og sårbarhetsvurderinger
Mira-metoden
Statoil og Hydro har brukt MIRA-metoden for å lage miljørettet risikoanalyse. Denne metoden er utarbeidet av Det Norske Veritas (1996). Metoden som brukes i miljørisikoanalysen (MIRA) forenkler miljøet i så stor grad at den kan gi villedende informasjon.

I motsetning til de fleste andre metoder som det er naturlig å sammenligne med, går MIRA et langt skritt lenger i forsøket på å kvantifisere skadene med absoluttverdier for ressurstap og restitusjonstid, samtidig som dette kobles opp mot sannsynlighetsfordelinger av ulike utslipp pr tidsenhet. Bakgrunnen for de biologiske kvantifiseringene (ressurstap og restitusjonstid) i forhold til utslippsmengde bygger i betydelig grad på teoretiske modellstudier der en har vært (og fremdeles er) nødt til å velge inngangsverdier for en rekke avgjørende faktorer uten at det finnes støtte i et tilfredstillende erfaringsbasert kunnskapsgrunnlag.

Positive effekter av en bestandsreduksjon må tre i kraft for at restitusjon i det hele tatt skal kunne skje. Dette kan bare skje dersom forholdene ellers ligger til rette for det, og restitusjon av skade er ikke sannsynlig i bestander som allerede er hardt presset som følge av andre negative miljøforhold. Dersom positive tetthetsavhengige effekter ikke kan forventes i en populajson, f.eks. fordi den er kraftig redusert som følge av en annen miljøfaktor, vil restitusjon av skade være umulig. Dette kan godt være tilfelle i dag for en rekke av de sjøfuglpopulasjonene (f.eks lomvi og lunde) som hekker i norske farvann, og som finnes i risikoområdet for Statoil og Hydros leteboringer.

Mangelen på erfaring er alvorlig når kvantifiseringen blir så gjennomført som MIRA legger opp til. Den meget betydelige variasjon som må forventes (men bare delvis er dokumentert) på svært mange nivå i modellgrunnlaget blir akkumulert både i de enkelte modellkjøringene og i den videre risikoanalyse.

Det faglige fundamentet for verdiene for fastsettelse av restitusjonstid i metoden er ikke gitt, tiltross for at verdiene vil være helt avgjørende for utfallet av risikoanalysen. Sårbarhetsinndelingen som er benyttet (Anker-Nilssen 1994), ble utarbeidet til prioritering i akutte oljevernsituasjoner. Den er kun ment som et rangeringsverktøy og ikke som et skaleringsverktøy. Den kan ikke benyttes i utledningen av en kvantitativ sammenheng mellom dødlighet og oljemengde slik MIRA bruker den.

Tabellverdiene for restitusjonstid i MIRA baserer seg på så mange forutsetninger og forenklinger, at muligheten for alvorlige feil er overhengende.

Metoden er ikke verifisert, og verdiene er ikke pålitelige. De resultatene som Statoil og Hydro har kommet fram til i miljørisikoanalysen gir kun en antakelse av mulige konsekvenser, og ikke noen absolutte tall. Dette må SFT ta hensyn til.

Åpning av Nordland VI
Nordland VI ble av Jaglandregjeringa, og under Stortingsbehandlinga, betraktet som er svært sårbart område, slik at det ble satt restriksjoner ikke bare for tid og rom, men også for antall leteboringer. Statoil og Hydros leteboringer blir nummer 1 og 2 av tilsammen 6 boringer.

Nordland VI, en av de mest konfliktfylte blokkene utenfor Nordland som ble åpnet i 1994, ble det tegnet en firkant på kartet, og sagt at her er det så sårbart at her kan vi ikke bore. Årsaken var de sterke konfliktene med fiskeri- og miljøinteressene. St.meld. nr. 26 (1993-94) skrev: Området innenfor denne firkanten åpnes ikke generelt for letevirksomhet, men det blir anledning til å bore et begrenset antall leteboringer, maksimalt 6, i området før en eventuelt tar spørsmålet om åpning opp på nytt med Stortinget" På pressekonferansen der oljemeldingen ble lagt fram, svarte Nærings- og energiminister Jens Stoltenberg slik på spørsmål om hvorfor man valgte begrensningen på seks boringer: "Det er det vi regner med at er nødvendig for å kartlegge ressursene i området".

Oljeindustrien fikk det de trengte; mulighet for å kartlegge et område. Samtidig virker det som om begrensningene ivaretar andre hensyn, noe som passet regjeringen godt, dersom det kan gjøre fiskeri- og miljøinteressene fornøyde. Hittil har hverken regjering eller Stortinget stoppet noen plan fra et oljeselskap om å sette i gang utvinning.

Statoil og Hydros leteboringer er de første som finner sted etter at Nordland VI ble åpnet.

Ved åpninga av nye områder på Midt-Norsk sokkel, deriblant og ikke minst Nordland VI, var det sterke protester fra både kommuner, fylkesmannen og etater og departementer. Reaksjonene var så sterke at offentlighetslovens §5 ble brukt for å hemmeligstemple høringsuttalelsene fra både miljøverndepartementet og fiskeridepartementet. Først etter en rekke runder med sivilombudsmannen fikk Bellona tilgang på disse uttalelsene. En slik hemmeligholdelse, som ikke dekkes av den nevnte paragraf, av uttalelser i en offentlig høringsrunde viser myndighetenes behov for å dekke over de reelle konsekvensene av en politikk hvor petroleumsindustrien presses ut i sårbare områder.

Miljøverndepartementet anbefalte i sin høringsuttalelse at Nordland VI ikke burde åpnes for letevirksomhet da risikoen for alvorlig skade på sjøfugl- og fiskebestandene var for stor.

Manglende utredninger ved St.meld. nr 26 (1993-94)
Noen av de viktigste kritikkene mot KU og St.meld nr. 26 var:

1. Nærings- og energidepartementet (NOE) valgte å utelate SFTs høringsuttalelse til konsekvensutredningene i det særskilte vedlegget til ST.Meld.Nr.26. I uttalelsen konkluderer SFT med at KU ikke er egnet som besluttningsgrunnlag for Stortinget.
2.
3. I et vedlegg til en av bakgrunnsrapportene til KU gikk det frem at det er knyttet stor usikkerhet til utblåsningsrisikoen i de to delområdene Skagerrak og Midt-Norge. Vedlegget var i form av et brev til Oljedirektoratet der det ble anbefalt å gjennømføres en kvalitativ analyse. Noen slik analyse ble imidlertid ikke referert i KU eller i St. meld. Nr. 26. Tvert i mot ble det referert til de estimater det ble reist kritikk mot.
4.
5. Det ble ikke gjennomført analyser overfor vitale samfunnsinteresser som fiskerinæringa og reiselivsnæringa.
6.
7. Oljevernberedskapens effektivitet ble betydelig overdrevet i følge SFT.
8.
9. Effektene av store mengder kjemikalier ble ikke beskrevet.
10.
11. Vektige innvendiger fra høringsinstansene ble utalatt i det særskillte vedlegget til Stortingsmeldingen.
12.
SFT skrev i sin høringsuttalelse at: "SFTs vurdering er at konsekvensutredningen for åpning av Skagerrak og Midt-Norge ikke er fullstendig og dermed ikke egnet som besluttningsgrunnlag for Stortinget. For begge områder mangler utredningene vurderinger av miljøeffektene ved petroleumsproduksjon. (…) Utredningene mangler samlede vurderinger av konsekvenser knyttet til "worst case" -scenarier. Basert på erfaringer fra andre ulykker andre steder i verden, mener SFT at anslagene for oppsamlingseffektivitet ved et oljesøl er for optimistisk".

Videre het det fra SFT at: "Konsekvensutredningene er viktige innspill til stortingsmeldingen om åpning av de aktuelle områdene. Erfaringsmessig danner stortingsmeldingen bakgrunn for utforming av lisensbetingelser i forbindelse med oppstart av leteaktivitet. Det er SFTs syn at de foreliggende konsekvensutredningene ikke gir et tilstrekkelig grunnlag hverken for beslutning om åpning eller for utforming av de endelige lisensbetingelsene".

Bellona kan ikke se at disse forhold er belyst i Statoil og Hydros risikoanalyse eller beredskapsplan. SFTs påpeking av mangler gjeller derfor fremdeles, slik at risikoanalysen ikke dekker viktige momenter som ble utelatt under åpning av Nordland VI.

Hemmeligholdelse av uttalelser
Høringsuttalelsene til MD og FD var stemplet "unntatt offentlighet" med hjemmel i offentlighetslovens § 5, 2. ledd bokstav c, som bl.a. gir adgang til å unnta dokumenter utarbeidet av et departement til bruk i et annet. Det fremgår imidlertid av § 5, 2. ledd, 3. pkt. at adgangen til å unnta slike dokumenter fra offentlighet ikke omfatter dokument innhentet som ledd i den alminnelige høringsbehandling av lover, forskrifter eller lignende generelle saker. Dertil tilsier både offentlighetslovens regler om meroffentlighet og lovens forarbeider og formål, at det ikke er hjemmel for den foretatte hemmeligstempling.

Hemmeligstemplingen av høringsuttalelsen fra MD og omstendighetene omkring den føyer seg inn i rekken av andre kritikkverdige forhold i tilknytning til forberedelsen og fremleggelsen av oljemeldingen for Stortinget. Det er ikke her grunn til å gå i detalj, men det kan likevel nevnes at meldingen generelt sett var mangelfull i sin utredning av de negative sider ved petroleumsvirksomheten, og videre ble bl.a. høringsuttalelsen fra Statens Forurensningstilsyn (SFT) utelatt i det særskilte vedlegget til meldingen. Dette på tross av (eller kanskje på grunn av) at SFT mente at "konsekvensutredningen for åpning av Skagerrak og Midt-Norge ikke er fullstendig og dermed ikke egnet som beslutningsgrunnlag for Stortinget."

Hemmeligstemplingen av MD sin høringsuttalelse og de øvrige kritikkverdige forhold knyttet til oljemeldingen, etterlater unektelig et inntrykk av at det har vært viktigere for NoE og Regjeringen å få Stortingets klarsignal til leteboring i de aktuelle områder, enn å sørge for at en slik avgjørelse er tatt på et forsvarlig grunnlag. Ettersom det dreier seg om en svært viktig og omstridt sak av meget stor offentlig interesse, synes de påviste brudd på offentlighetsloven og god forvaltningsskikk så vidt grove at det er grunn til å få en påtalemessig vurdering av den opptreden de ansvarlige personer i NoE har utvist i forhold til bestemmelsene om forseelser i den offentlige tjeneste i straffeloven §§ 324 og 325.

Disse bestemmelser er meget generelle i formen. § 324 rammer overtredelser av alle slags "tjenesteplikter", mens § 325 bl.a. er rettet mot "grov uforstand i tjenesten", og tilfeller av "utilbørlig opptreden" overfor publikum. Etter sin ordlyd synes bestemmelsene dermed objektivt sett å dekke en lang rekke tenkelige kritikkverdige forhold som kan oppstå i den offentlige tjeneste, og spørsmålet vil som regel være om det fra den eller de ansvarlige personers side er utvist tilstrekkelig skyld til at vedkommende kan straffes.

Leteboring kontra drift
Når man åpner et område for leteboring er det fordi man ønsker å finne drivverdige forekomster av olje og gass. Gjøres det et slikt funn, vil det bli et enormt press for å få startet produksjon. I letefasen er det mulig å legge tidsbegrensninger på aktiviteten. Det er for eksempel ikke lov å bore på vinteren og våren i Barentshavet, da de fleste arter er mest sårbare på denne tiden. Hvis det blir produksjon i området vil det ikke bli mulig å opprettholde slike tidsrestriksjoner. Dette er det tekniske, sikkerhetsmessige og ikke minst økonomiske årsaker til. Slike begrensninger finnes også for Nordland VI.

Når det legges hundrevis av millioner kroner inn i letingen, er det en selvfølge at målet er å gjøre funn slik at det kan startes utvinning. Både oljeselskapene og staten forventer å få avkastning på kapitalen som puttes inn.

Det er ingen tvil om at miljøkonsekvensene ved drift er langt større enn ved leteboring. De kontinuerlige utslippene er mye større og strekker seg over flere ti-år. Risikoen for små og store akuttutslipp av olje er større, og i tillegg kommer en betydelig transportvirksomhet.

Konsekvensutredningene som lages i forkant av eventuell åpning tar kun for seg konsekvensene ved letevirksomheten. Det heter seg fra statens side at dersom det blir snakk om oljeutvinning, skal det lages nye konsekvensanalyser før feltet vedtas utbygd. Den andre runden i konsekvensutredningene har i realiteren ingen verdi. Man investerer ikke masse penger i et prosjekt (en leteboring koster 100- 150 millioner), for så seinere å vurdere på nytt om man skal ta ut avkastningen på pengene. Vurderingen av hvorvidt produksjon er ønskelig eller ikke, må man gjøre før man begynner å bruke penger på leteboringer.

Ved åpning av Nordland VI for letevirksomhet

Miljø- og ressursforvaltnings betraktninger
I dette kapittelet vil det bli vurdert hvor vidt Statoil og Hydros leteboringer er velegnet ut ifra to motsatte forutsetninger: Et ønske om å redusere utvinningstakten versus et ønske om å øke utvinningen av fossile ressurser på norsk sokkel. Det vurderes ikke hvor vidt det ené hensynet er bedre enn det andre, men hvor vidt Statoil og Hydros leteboringer er velegnet til å tilfredsstille ønsket ut ifra en helhetlig miljø- og ressursforvaltning. Vi viser til merknader ovenfor hvilket viser at leteboringene til Statoil og Hydro kommer etter et ønske om å drive helårs drift etter olje og gass, og at disse leteboringene må sees på som et ledd i et prosjekt for drift på Nordland VI.

Statoil og Hydros leteboringer sett i lys av et ønske om å redusere utnyttelsen av fossile ressurser

Det finnes en rekke virkemidler for å redusere utvinningstakten. De mest aktuelle vil være:

• Å ikke åpne områder for petroleumsvirksomhet
• Å stenge områder for petroleumsvirksomhet
• Å ikke gi utvinningstillatelser
• Å trekke tilbake utvinningstillatelser
• Å begrense aktivitet i tid og rom
• Å ikke tillate utbygginger
• Å forskyve investeringer utover i tid
• Å innføre produksjonsbegrensninger

Å ikke åpne områder ble blant annet gjort ved vurderingen av en del nye områder på Midt-Norsk sokkel og i Skagerrak.

I 1995 trakk USAs president Bill Clinton tilbake letelisenser i sårbare områder – utenfor Alaska, North Carolina og Florida- og det ble utbetalt 1, 4 milliarder i erstatning for dette, samt varslet at han vil legge ned veto mot budsjettforslag som innebar letelisenser langs kysten til Arctic National Wildlife Refuge.

Tidsbegrensninger i tid og rom er som tidligere nevnt etablert for enkelte sårbare områder, og for Statoil og Hydros leteboringer.

Utsettelse av nye felt har nylig blitt gjennomført for å dempe investeringene i norsk økonomi. Selskapene hadde heller ikke sterke motforestillinger mot dette på grunn av at det høye tempoet og presset i sektoren fordyrer prosjektene.

Norge har nylig sagt seg villige til å gjennomføre produksjonsbegrensninger. Ut ifra et ønske om å redusere utvinningstakten må dette sies å være på høy tid. Produksjonsøkningen i Norge i perioden 1990 til 1994 tilsvarte for eksempel 35 prosent av den totale produksjonsveksten utenfor OPEC, mens veksten i Storbritannia var nesten like stor. Totalt var veksten i Nordsjøen bare 15 prosent lavere enn den totale veksten i hele OPEC. På denne måten undergraver Norge internasjonalt samarbeid for å begrense oljetilførselen, og mener implisitt at alle i OPEC som eksporterer mindre olje enn Norge – alle unntatt Saudi-Arabia – egentlig tar feil når de prøver å begrense tilbudet i verden – ettersom dette jo ikke skulle ha noen betydning.

Denne gjennomgangen har vist at å ikke tillate Statoil og Hydros leteboringer vil være et velegnet virkemiddel for å redusere utvinningstakten, noe Regjeringen har som målsetting.

Statoil og Hydros leteboringer sett i lys av et ønske om å øke utnyttelsen av fossile ressurser
Ut ifra et ønsket om å øke utnyttelsen av fossile ressurser på norsk kontinentalsokkel bør ny tilgang ut ifra en miljø- og ressursbetraktning lokaliseres gjennom (prioritert rekkefølge):

• Økt ressurseffektivitet i eksisterende produksjon og transport
• Økt utnyttelsesgrad av reservene i felt i produksjon
• Prosjekter i tilknytning til eksisterende innretninger
• Prosjekter i utbygde områder
• Prosjekter i ikke åpnede områder
• Prosjekter i sårbare områder
• Prosjekter i spesielt sårbare områder

Betydelig menger gass blir i dag brent i gassturbiner offshore med meget lav effektivitet og bidrar til en vesentlig andel av de norske CO2-utslippene. I 1996 var forbruket mer en 10 TWh og forventes å stige til 14 TWh i år 2002/03.

Petroleumsvirksomhetens bidrag til de norske CO2-utslippene har økt fra 14% i 1990 til omlag 23% i 1997. I 2002 vil utslippene fra petroleumsvirksomheten være dobbelt så høye som i 1990. Det finnes en rekke tiltak for å bedre ressursutnyttelsen og redusere utslippene.

Forurensning er ressurser på avveie. Å frigjøre disse ressursene bør derfor ha førsteprioritet fremfor å øke produksjonskapasiteten med nye utbygginger.

I 1997 ble 22,6 milliarder Sm³ gass injisert på norsk sokkel, det tilsvarer hele 53,42% av den samlede mengden gass som ble eksportert. Volumet forventes å øke til 30 – 35 milliarder Sm³ I 2002.

Årsaken er primært at gass blir injisert som trykkstøtte for å produsere olje, men felt injiserte også på grunn av manglende transportløsning for gassen- enten fysisk i form av manglende rør eller på grunn av at man ikke fikk allokert et ønsket volum.

Isteden for å injisere gass for produksjon av olje er det også mulig å produsere hydrogen og CO2, hvor CO2 deretter benyttes som "drivgass" i reservoaret. Hydrogenet kan deretter anvendes til en rekke andre energiformål.

I varme perioder av året er den norske gasseksporten vesentlig lavere enn på vinteren, slik at det er ledig kapasitet, og det finnes en rekke felt som kan levere betydelig mer gass enn de produserer – dette vil være tilfelle selv om den norske eksporten øker vesentlig.

I sum betyr at det finnes en rekke kilder til gass som bør utnyttes fremfor å sette iverksette nye utbygginger. Tiltak rettet mot oljeformål vil også kunne øke denne produksjonen betydelig.

Hvis man likevel ønsker å iverksette nye utbygginger bør disse lokaliseres i den rekkefølge som vist tidligere. For å utnytte eksisterende ressurser best mulig bør ny produksjon lokaliseres i tilknytning til – eller nærhet av – eksisterende infrastruktur. Disse befinner seg naturlig nok også i regioner med noe industriell aktivitet, i motsetning til mer "uberørte" områder.

Denne gjennomgangen har vist at et eventuelt ønske om å øke utnyttelsen av fossile ressurser fra norsk sokkel vil bli tilfredsstilt på en bedre, mer ressursoptimal og miljøvennlig måte ved alle alternativer fremfor produksjon i sårbare områder som Nordland VI.

Referanser
Heggberget, T.M & Moseid, K.-E. 1992: "Oter og Olje. Oterforekomst og konsekvensprognose i influensområdet for midt-norsk sokkel." NINA Oppdragsmelding 175:1-31.

Mannvik, H.-P. & Larsen, L.-H. 1992: "Kunnskapsbase om fjære og grundtvannsområder i Midt-Norge." Akvaplan-niva, AKUP prosjekt nr. 47, 29.04.92.

Statoil, Hydro & Amoco, 1998: "Miljørisikoanalyse ved leteboring på Nordland VI og Beredskapsanalyse for akutte oljeutslipp"

Thomassen, J. m/fl. 1993: "Åpning av Trøndelag I Øst, Nordland IV, V, VI og VII, Mørebassenget, Vøringbassenget I og II for letevirksomhet. Konsekvensutredning for miljø, naturressurser og samfunn." Nærings- og energidepartementet, september 1993.