Klage på vedtak om utslippstillatelse for gasskraftverk

Converted document

Statens forurensningstilsyn
Postboks 8100 Dep.
0032 Oslo
Att: Ingrid Bjotveit

Oslo, 11.02.1999

Oversendelse av klage – utslippstillatelse for gasskraftverk

Vedlagt oversendes vår klage på vedtak fra SFT 21. januar 1999 der etaten gir Naturkraft utslippstillatelse til blant annet CO2 og NOx fra gasskraftverk på Kollsnes og Kårstø.

Vi tar forbehold om at vi på et senere tidspunkt vil kunne komme tilbake med en utdypende argumentasjon omkring en del av momentene som er anført i klagen.

Med vennlig hilsen
Miljøstiftelsen Bellona

Thomas Palm
Programleder energi

Jon Gauslaa
Juridisk rådgiver


Klage på vedtak om utslippstillatelse for gasskraftverk

Det vises til vedtak fra Statens Forurensningstilsyn (SFT) 21. januar 1999 der tilsynet gir Naturkraft ”utslippstillatelse til … CO2 og NOx fra gasskraftverk”. Miljøstiftelsen Bellona vil med dette påklage vedtaket i medhold av forvaltningsloven § 28, 1. ledd.

SFTs vedtak kobler Naturkrafts utslippstillatelse for CO2 til en mulig fremtidig etablering av et nasjonal kvotesystem for norske gasskraftverk, ved at Naturkraft i stedet for å redusere utslippene til 10 % av det omsøkte utslippsnivået, kan kompensere hele eller deler av CO2-utslippene gjennom kvotehandel. Utslipp av CO2 må imidlertid, inntil det eventuelt foretas en lovendring, reguleres i samsvar med forurensningslovens konsesjonssystem. Loven gir i dag ingen åpning for at kvotehandel kan erstatte dens ordinære konsesjonssystem. Dermed er det ikke rettslig adgang til å koble utslippstillatelsen til kvotehandel slik SFT har gjort. Følgelig må denne delen av SFTs vedtak må oppheves som ugyldig.

Koblingen til et fremtidig kvotesystem er videre i strid med Stortingets forutsetninger for å bygge gasskraftverk i Norge. Dessuten innebærer koblingen at SFT opphever sitt eget krav om reduserte CO2-utslipp i samme vedtak som disse kravene stilles. Bellona finner også grunn til å påpeke at SFTs vedtak ikke i tilstrekkelig grad synes å ta hensyn til det alminnelige prinsipp om anvendelse av best tilgjengelig miljøvennlig teknologi.

Ettersom vedtaket vil kunne ha store miljøkonsekvenser hvis det blir gjennomført, krever vi også at klagen gis oppsettende virkning etter forvaltningsloven § 42.

Vi tar forbehold om at vi vil kunne komme tilbake med supplerende merknader til enkelte sider av denne klagen i løpet av SFTs og Miljøverndepartementets klagebehandling.

Lovgrunnlaget for SFTs vedtak

Forurensningsloven (Fl.) definerer i § 6 forurensning slik at det blant annet omfatter ”utslipp av fast stoff, væske eller gass til luft, vann eller i grunnen … som er eller kan være til skade eller ulempe for miljøet”, samt utslipp ”som kan føre til at tidligere forurensning blir til økt skade eller ulempe, eller som sammen med (annen) miljøpåvirkning … er eller kan bli til skade eller ulempe for miljøet”. Siden utslipp av blant annet CO2 er omfattet av denne definisjonen, er slike utslipp forbudt etter lovens § 7, med mindre forurensningsmyndigheten gir tillatelse til utslipp ved enkeltvedtak i medhold av § 11 eller ved forskrift i medhold av § 9.

SFTs vedtak er fattet i medhold av Fl. § 11, jf. § 16 som åpner for at det kan stilles vilkår i forbindelse med at det gis tillatelse etter § 11. I den utstrekning SFTs vedtak stiller konkrete krav til å begrense utslippene av CO2, NOx, kjølevann etc. er lovgrunnlaget således i orden. Det er derimot ikke tilfellet med etatens kobling av utslippskravene for CO2 med mulighetene for å slakke på disse kravene gjennom et eventuelt kvotesystem for CO2-utslipp. Dette innebærer i praksis at Naturkraft kan velge om selskapet vil redusere utslippene ned til 10 % av det omsøkte, eller om det i stedet vil kjøpe seg fri fra dette kravet gjennom kvotesystemet.

Så lenge CO2 er omfattet av definisjonen i Fl. § 6, noe som ble fastslått i juni 1997 etter at Bellona hadde utarbeidet en juridisk betenkning om spørsmålet, jf. også bemerkningene i Backer, Innføring i naturressurs- og miljørett, 2. utg. 1995, s. 198 og 200, er det imidlertid en forutsetning for å tillate slike utslipp at tillatelsen gis i samsvar med det systemet forurensningsloven foreskriver.

Forurensningsloven gir i dag mulighet til å regulere forurensende utslipp enten ved individuelle utslippstillatelser (enkeltvedtak) eller ved generelle forskrifter. Lovens system kan ikke uten videre erstattes av et kvotesystem for CO2 og andre klimagasser. Det heter i mandatet til det nasjonale kvoteutvalget som ble nedsatt 24. oktober 1998, at Stortinget ”har vedtatt at utslipp som skal reguleres gjennom kvoter ikke skal ilegges avgift eller reguleres gjennom forurensningsloven”, men så lenge Stortinget ikke har adgang til å endre en lov ved et alminnelig plenarvedtak kan det siterte

utsagnet ikke trekkes dit hen at utslipp av CO2 allerede er unntatt fra forurensningslovens konsesjonssystem. Kvoteutvalget er da også bedt om å utrede ”hvordan et kvotesystem skal utformes og praktiseres i forhold til eksisterende lovverk, bl.a. forurensningsloven”. Inntil de nødvendige lover og forskrifter eventuelt er endret, kan med andre ord SFT ikke gi tillatelse til at Naturkraft skal få slippe ut 1.120.000 tonn CO2 ved å kompensere for dette i et kvotesystem.

I sitt vedtak fremholder SFT at det ”(i) fremtiden kan … være aktuelt å anvende andre former for regulering av utslipp av CO2 og andre klimagasser i forhold til forurensningsloven enn gjennom individuell utslippstillatelse”. Så lenge denne type utslipp i dag er omfattet av definisjonen i Fl. § 6, vil det imidlertid bare være adgang til å iverksette en slik alternativ regulering dersom definisjonen endres slik at forurensningsloven ikke lenger foreskriver at utslipp av CO2 skal behandles etter loven, eller dersom det inntas særregler om kvotehandel i loven. Inntil dette har skjedd, kan det ikke fattes et vedtak med det innhold SFT har gjort. Utslippstillatelsens kobling av CO2-utslippene til et mulig fremtidig nasjonalt kvotesystem mangler med andre ord nødvendig lovhjemmel.

Den umiddelbare rettslige konsekvensen av dette er at vedtaket må oppheves så langt ugyldighetsgrunnen rekker, jf. Eckhoff, Forvaltningsrett, 6. utgave v/ E. Smith, 1997, side 589 flg. Det vil med andre ord si at mens vedtakets krav om at Naturkraft i utgangspunktet må redusere CO2-utslippene ned til 10 % av det omsøkte (112.000 tonn CO2) står seg, må dets åpning for at Naturkraft kan kompensere hele det omsøkte utslippet (1.120.000 tonn årlig) eller deler av det i kombinasjon med utslippsreduserende teknologi, oppheves.

Brudd på Stortingets forutsetninger

Stortinget ga under behandlingen av den såkalte Gasskraftmeldingen (St. meld. nr. 38 for 1995-96) 14. juni 1996, klarsignal til konsesjonsbehandling av Naturkrafts søknader om å bygge gasskraftverk på Kollsnes og Kårstø.

Stortinget satte imidlertid som forutsetning for å bygge slike kraftverk at vedkommende byggherre tar i bruk den best tilgjengelige miljøvennlige teknologi, jf. St. meld. nr. 38 side 5. Ved å åpne for at Naturkraft i stedet for å redusere utslippene, kan unndra seg fra denne forpliktelsen gjennom et eventuelt kvotesystem, har man ikke lenger noen garanti for at gasskraftverkene blir bygget med best tilgjengelige miljøvennlige teknologi. SFTs vedtak på dette punktet er dermed ikke bare ulovlig, men også i direkte strid med Stortingets forutsetning for å bygge gasskraftverk i Norge og også med et generelt miljørettslig prinsipp som både er forutsatt i Fl. § 2 nr. 3, jf. § 18 første ledd nr. 3 og § 19, og anerkjent i juridisk teori, jf. Backer, Innføring…, side 66.

I St. meld. nr. 38 er det også forutsatt at de samlede CO2-utslippene i Norden må reduseres (side 5) dersom det skal bygges gasskraftverk i Norge. Et fremtidig kvotesystem vil imidlertid ikke gi noen slik garanti, idet det ikke vil være til hinder for at Naturkraft (eller for den saks skyld andre utbyggere) velger å ta i bruk gammeldags teknologi innenlands og kjøpe kvoter utenlands, i stedet for å iverksette løsninger innenlands som kan bidra til å redusere de nordiske CO2-utslippene.

Når SFTs vedtak dermed bryter med begge Stortingets grunnleggende forutsetninger for å bygge gasskraftverk i Norge, tilsier også dette forhold at etatens vedtak må oppheves i den grad det forutsetter at Naturkraft skal kunne løse sitt problem med CO2-utslipp gjennom kvotekjøp.

SFT opphever sine egne konsesjonskrav

Ved å åpne for at Naturkraft i stedet for å redusere CO2-utslippene ned til 10 % av det omsøkte nivået kan kjøpe kvoter som ledd i et system for nasjonal/internasjonal handel med CO2-kvoter, opphever SFT i realiteten sitt krav vedrørende disse utslippene i samme vedtak som kravene er stilt. Dette gjør i realiteten etatens tilsynelatende strenge krav mht. disse utslippene innholdsløse, og det innebærer at SFT fraskriver seg ansvaret for å ha befatning med denne siden av gasskraftsaken. Dermed unndrar etaten seg også sin forpliktelse til å avgjøre saken, og det kan spørres om ikke det vedtaket SFT har fattet for så vidt gjelder CO2-utslippene og kvotehandel er for uklart til at det kan kalles et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. I så fall har Naturkraft ikke ha fått noen rettsgyldig tillatelse til utslipp av CO2. Vi har dessverre ikke nå anledning til å gå nærmere inn i denne problematikken, men det vil ihvertfall ikke være SFTs vedtak, men innholdet av det fremtidige kvotehandelssystemet som reelt sett vil være ”bestemmende” for rettigheter og plikter i denne saken, jf. forvaltningsloven § 2a, jf. § 2b.

Vi vil i denne forbindelse vise til at da Stortinget behandlet Kyotomeldingen (St. meld. nr. 29 for 1997-98), ba det Regjeringen om å innføre et nasjonalt system for handel med CO2-kvoter, og kvoteutvalget ble nedsatt for å utrede og legge fram forslag til utforming av et slikt kvotesystem. Av utvalgets mandat framgår det at det nasjonale kvotesystemet skal knyttes opp mot et internasjonal system for handel med kvoter, felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen (CDM). Som SFT selv bemerker i sitt vedtak, er det dermed ”foreløpig ikke klart hvordan et slikt kvotesystem vil fungere, eller når det blir etablert”.

Først når det nasjonale kvoteutvalget legger fram sin innstilling, vil det foreligge indikasjoner på hva systemet vil kunne gå ut på og hvordan det eventuelt vil fungere. Kvoteutvalget har fått en frist frem til 31. desember 1999 til å legge frem sine forslag, men man kan ikke se bort fra at dette utvalget – som så mange andre offentlige råd og utvalg – vil oppleve uforutsette forsinkelser i sitt arbeid. Videre vil det ta ytterligere tid før eventuelle forslag fra kvoteutvalget er blitt fulgt opp gjennom bindende vedtak fra norske myndigheter. Tidspunktet for etablering av kvotesystemet vil også kunne bli ytterligere skjøvet ut gjennom koblingen til et internasjonalt system for handel med kvoter. Det er dermed i skrivende stund umulig å si når et eventuelt kvotesystem vil være etablert.

Bellonas oppfatning er derfor at det i dag er altfor uklart, både hva et fremtidig kvotesystem vil gå ut på og når det eventuelt vil bli innført, til at utslippstillatelsens krav til reduksjon av CO2-utslipp kan kobles til et kvotesystem på den måten SFT har gjort.

Ved i det ene øyeblikket å stille strenge utslippskrav overfor Naturkraft, for så i det neste de facto oppheve disse ved å åpne for at selskapet i stedet for å overholde disse kravene kan kjøpe seg fri fra dem gjennom et ullent og vagt kvotesystem, har SFT ikke levd opp til sin rolle som konsesjonsorgan etter forurensningsloven. Det er Bellonas håp at Miljøverndepartementet vil gjøre det under klagebehandlingen, og omgjøre SFTs vedtak for så vidt angår kvotehandel som alternativ til å redusere CO2-utslippene ned til 10 % av det Naturkraft har søkt om.

Best tilgjengelig teknologi

SFT gir en del vurderinger av Best Tilgjengelig Teknologi i begrunnelsen for avgjørelsen. Bellona er uenig i de synspunktene SFT forfekter med hensyn til når ulike teknologier er tilgjengelige og kostnadene forbundet med disse, samt etatens vurderinger av rensegrader og virkningsgrader. Dette vil vi måtte komme nærmere tilbake til i en separat henvendelse.

Oppsettende virkning

Bellona krever at SFTs vedtak om å gi Naturkraft utslippstillatelse ikke iverksettes før vår (og eventuelle andre) klage(r) er avgjort, jf. forvaltningsloven § 42. Vi vil i den forbindelse særlig vise til at saken gjelder et meget omfattende prosjekt, som hvis det gjennomføres vil kunne ha store miljøkonsekvenser. Vi kan heller ikke se at samfunnets eller Naturkrafts interesse av at vedtaket gjennomføres straks er særlig sterke i denne saken.

Hva de allmenne samfunnsinteressene angår, skal det kun nevnes at disse er langtfra entydige og så lenge saken er svært kontroversiell politisk sett er dette i seg selv et tungtveiende argument for at de ansvarlige myndigheter bør trå varsomt før man eventuelt tillater iverksettelse av en virksomhet som vil kunne skape sterke reaksjoner og dermed også være belastende for samfunnet som helhet.

Vi vil videre vise til at Naturkraft uansett ikke vil kunne igangsette byggingen av gasskraftverkene før det er på det rene om det vil bli etablert et nasjonalt kvotesystem og hva dette eventuelt mer konkret vil gå ut på. Selskapet har dermed ikke noen saklig eller reell interesse i en hurtig iverksettelse av SFTs vedtak. Derimot er vår interesse som klager av at iverksettelsen av vedtaket utsettes inntil klagesaken er avgjort desto sterkere. Til tross for at datoen for en eventuell byggestart under enhver omstendighet vil ligge et stykke inn i fremtiden, er det ikke minst av prinsipielle grunner viktig at klagen gis oppsettende virkning, da alt annet ville være et signal om at klageretten er mer av illusorisk enn av reell art.

Samtlige relevante argumenter trekker dermed klart i retning av at klagen gis oppsettende virkning i medhold av forvaltningsloven § 42.

Avsluttende bemerkninger

Vi vil avslutningsvis bemerke at vi etter SFTs avgjørelse 21. januar har kontaktet ulike relevante og kompetente fagmiljøer, og også selv igangsatt ulike former for utredningsvirksomhet, med sikte på en nærmere belysning av en del av de juridiske og miljøfaglige problemstillingene saken reiser. Vi regner derfor med å ettersende en utdypning av en del av momentene i vår klage. Se også det vedlagte stikkordsmessige oversiktsnotatet om SFTs utslippstillatelse og kvoter.

Vedlegg: SFTs utslippstillatelser og kvoter