The EFTA Surveillance Authority
Rue de Trèves 74
B-1040 Brussels
Belgium

Bellona klager skattelettelsene til Snøhvit inn for ESA

Klagesak – Særskilt avskrivningssats for produksjonsinnretninger og rørledningsanlegg for gass tilknyttet storskala nedkjølingsanlegg (LNG). Forholdet til EØS-avtalen artikkel 61(1).
 
Den norske regjeringen har fremlagt en proposisjon (Ot.prp. nr. 16 (2001-2002)) hvor den går inn for en endring av petroleumsskatteloven § 3 samt at nedkjølingsanlegg for gass, LNG-anlegg (Liquified Natural Gas), legges innenfor petroleumsskatteregimet. Lovendringen ble vedtatt i Odelstinget 22. november i år og behandlet av Lagtinget 11. desember sannsynligvis med det utfall at lovendringen sendes kongen til sanksjon.

Endringen i § 3 innebærer at avskrivningssatsen for driftsmidler til produksjon og rørledningstransport av gass som skal kjøles ned til flytende form, økes fra 16 2/3 % til 33 1/3 % per år. Ved å definere anlegget innenfor petroleumsskatteloven gis anlegget i tillegg til økt avskrivningssats en skatte- og fradragsprosent på 78 mot 28% som er vanlig for landbaserte anlegg.

Miljøstiftelsen Bellona antar at denne forseringen i avskrivningssats som kun gjelder for produksjon av LNG, samt vedtaket om å legge anlegget innenfor petroleumsskatteregimet, kan være i strid med EØS-avtalens regler om statsstøtte, jfr. avtalens artikkel 61(1). Vi ber derfor EFTAs overvåkningsorgan, ESA gjøre en nærmere vurdering av saken.

1. Bakgrunn
 
Planene om utvinning av gass fra Snøhvitfeltet ble første gang presentert i 1991. Prosjektet har imidlertid flere ganger strandet på grunn av økonomien. Statoil og de andre rettighetshaverne i Snøhvit lisensen har hevdet at de økonomiske rammevilkårene kombinert med store investeringskostnader har gjort prosjektet ulønnsomt. Til tider har det også vært vanskelig å finne kjøpere til gassen.

I Snøhvitprosjektet skal gassen utvinnes fra installasjoner på havbunnen. Gassen føres inn til en LNG-fabrikk på Melkøya som ligger fire kilometer utenfor Hammerfest. I dette anlegget blir gassen nedkjølt til flytende form, såkalt Liquified Natural Gas, LNG. Fra dette anlegget skal gassen, som nå er en væske, fraktes med båt til markeder i Europa og USA.

Regjeringen har til stadighet uttrykt, som i sitt høringsbrev av 13. september 2001 til Statoil vedrørende forslaget til endring i petroleumsskatteloven, at den ser for seg Snøhvit prosjektet som et gigantisk distriktspolitisk prosjekt. Det poengteres at prosjektet også vil gi ringvirkninger til åpning av petroleumsvirksomhet i Barentshavet, et spørsmål som foreløpig ikke har vært fremlagt for Stortinget.

For å gjøre Snøhvit prosjektet økonomisk attraktivt for rettighetshaverne og dermed utløse de regionale virkningene, ble rettighetshaverne i det ovennevnte brevet tilbudt å velge mellom to skatteregimer og to forskjellige avskrivningssatser. Begge alternativene er betydelig bedre enn det som ellers gjelder for skattlegging av landbaserte produksjonsanlegg for gass.

Etter det første alternativet ville LNG-anlegget ligge utenfor petroleumsskatteloven og ha en skatte- og fradragsprosent på 28. Samtidig ville driftsmidlene på sokkelen ha en avskrivningssats på 50%, og dermed være nedskrevet i løpet av to år.

Etter det andre alternativet skulle LNG anlegget være omfattet av petroleumsskatteloven (skatte- og fradragsprosent på 78%), og ha en årlig avskrivningssats på 33 1/3 % og med det være nedskrevet i løpet av tre år.

Statoil valgte det siste alternativet, som er det som på kort sikt vil være det økonomisk mest fordelaktige fordi fradragsprosenten for utgiftene i dette alternativet blir større enn hva som er tilfellet for alternativ 1. På denne måten vil rettighetshaverne oppnå rente- og inflasjonsfordeler. Det er grunn til å tro at rettighetshaverne på lengre sikt også ser for seg at inntektene vil kunne henføres utenfor petroleumsskatteloven slik det til dels er for gassbehandlingsanleggene på Kollsnes og Kårstø. Disse anleggene skiller seg ikke vesentlig fra det planlagte LNG-anlegget slik at det er oppsiktsvekkende at de behandles ulikt i forhold til virkeområdet til petroleumsskatteloven

2. Bellonas vurderinger
 
2.1 EØS-avtalen artikkel 61(1) -generelt
 
Miljøstiftelsen Bellona har vurdert det slik at endringen i avskrivningssats i petroleumsskatteloven § 3 for LNG-anlegg samt beslutningen om at slike anlegg skal ligge innenfor denne lovs virkeområde, kan være i strid med EØS-avtalens statsstøtteregler, jfr. artikkel 61(1).

Endringene i petroleumsskatteloven § 3 er generelle for LNG-anlegg som faller inn under lovens virkeområde. Beslutningen om å la Snøhvitanlegget gå inn under petroleumsskattelovens virkeområde er derimot et enkeltvedtak etter forvaltningsloven og således spesifikt for dette prosjektet. Sett i sammenheng vil de generelle endringene i § 3 kun gjelde for anlegg som ved enkeltvedtak er definert innenfor denne lovs virkeområde.

Grunnen til det, er at et annet anlegg av denne typen først må bli definert innenfor lovens virkeområde etter § 1 tredje ledd, før de gunstige skattereglene trer i kraft. Dette vil være unaturlig både ut fra lovteksten som dreier seg om innretninger som ikke er lokalisert på land, jfr petroleumsskatteloven § 1, første ledd bokstav a) – d) samt annet ledd. Også praksis fra gassbehandlingsanleggene på Kollsnes og Kårstø som er lokalisert på land, tilsier at LNG-anlegget på Snøhvit bør skattlegges utenfor petroleumsskatteloven.

Slik Bellona ser det, vil et tilskudd i form av skattelette for rettighetshaverne til LNG fra Snøhvit kunne gi disse foretakene og dette produktet en konkurransemessig fordel på bekostning av andre produsenter av LNG, eller av andre tilsvarende gassprodukter i Europa.

Bellona antar at rettighetshaverne i Snøhvitprosjektet med de skattelettelsene de nå får gjennom produksjon av dette produktet, vil kunne utøve en markedsmakt som vil være samfunnsmessig ineffektiv. Bellona er på samme måte som det ekspertutvalget som i 1999 utredet petroleumsskattesystemet (NOU 2000:18) opptatt av at petroleumskattesystemet i størst mulig grad skal motivere til effektiv ressursbruk. Utvalget uttaler at skattesystemet må være utformet slik at det i så liten grad som mulig påvirker forretningsmessige beslutninger som vedtak om investeringer, leting, produksjonsforløp etc.. Utvalget uttaler i kappittel 9.1 at deres forslag tar sikte på at:

….investeringer i sokkelselskapet som er lønnsomme før skatt, også skal være lønnsomme etter skatt, og at investeringer som er ulønnsomme før skatt også skal være ulønnsomme etter skatt.

Den endring som her foreslås er imidlertid med på å påvirke forretningsmessige beslutninger, samt gi prosjektet øktet lønnsomhet etter skatt sammenlignet med lønnsomheten før skatt.

Artikkel 61 (1) stiller opp fire kumulative vilkår som alle må være oppfylt for at det skal dreie seg om ulovlig statsstøtte i bestemmelsens forstand. Disse vilkårene må tolkes i lys av EF-traktaten artikkel 87 (tidligere artikkel 92) samt EF-domstolens avgjørelser.

Det første vilkåret krever at det er snakk om «støtte gitt av EFs medlemsstater eller EFTA-statene eller støtte gitt av statsmidler i enhver form.» Etter det andre vilkåret kreves det at støtten «vrir eller truer med å vri konkurransen«. Videre må støtten være spesifikk, noe som vil si at den begunstiger «enkelte foretak eller produksjon av enkelte varer«. Til slutt er det et krav at den «påvirker samhandelen mellom avtalepartene«.

Bellona vil nedenfor peke på hvorfor vi mener at hvert enkelt av disse fire vilkårene er oppfylt for de endringene som er foreslått i petroleumsskatteloven § 3, samt vedtaket om å definere LNG-anlegget på Melkøya innenfor petroleumsskattelovens virkeområde.

2.2 Statsstøtte
 
Ot. prp. nr.16 (2001-2002) side 5 antyder et tap for den norske stat som følge av lavere skatteinntekter de tre første år av prosjektet, på 1,4 milliarder kroner. Dette tilsvarer 4% av de samlede investeringer på i overkant av 35 milliarder og er beregnet fra en tilnærmet risikofri diskonteringsrente.

I tillegg vil hele prosjektet ved å være innenfor petroleumsskatteregimet ha en fradragsprosent på 78% i motsetning til 28%, noe som helt klart vil være økonomisk gunstig i startfasen da prosjektet sannsynligvis vil gå med underskudd. Også dette vil materialisere seg som tap for staten uten at det er eksplisitt nevnt i proposisjonen. Dette har størst fordel for de av rettighetshaverne som allerede har aktivitet på sokkelen fordi de har fordelen av å føre utgifter og skattemessige fradrag mot løpende inntekt. De av rettighetshaverne som ikke har skattbar inntekt vil få denne skattefordelen senere, noe som for disse er en skattemessig ulempe. Petroleumsskattelovens § 3 c ble endret i juni 2001 slik at det ikke lenger er noen tidsbegrensning på framføring av underskudd. Underskuddet kan nå kreves fremført med tillegg av renter. Det er Departementet som fastsetter rentesatsen.

Tatt i betraktning at statsstøttebegrepet i artikkel 61 (1) er meget vidt, og ikke bare omfatter direkte støtteordninger til enkelte mottakere, antar Bellona at norske myndigheters grep i forhold til Snøhvitprosjektet er statsstøtte i bestemmelsens forstand.

Vi vil i den forbindelse vise til EF-domstolens dom av 23. februar 1961, i sak 173/73 hvor det ble lagt til grunn at statsstøttebegrepet er mer generelt enn tilskuddsbegrepet. Dette fordi det ikke bare omfatter positive ytelser som selve tilskuddet, men også de inngrep som under forskjellige former letter de byrder som normalt belaster en virksomhets budsjett og derved er av samme art og har tilsvarende virkninger som et tilskudd i ordets rette forstand.

Således faller ikke bare kontante tilskudd, men også andre tiltak som innebærer en økonomisk fordel inn under støttebegrepet, herunder fritak for «avgifter og skatter, f.eks. i form av særlige nedskrivningsregler» (Bull, i Karnov kommentert norsk lovsamling, 3. utg. 1999, bind III, s. 2249 note 153, 5. avsnitt). At skattelettelser kan falle inn under statstøttebegrepet er også slått fast i sak T-106/95 (Fédération Francaise des Sociétés d’Assurances vs. Comission) der det bl.a heter:

«En foranstaltning, hvorved myndighederne indrommer en offentlig virksomhed en skattefordel, og som giver stoettemodtageren en gunstigere oekonomisk stilling end andre skattepliktige, er, selv om den ikke indebaerer en overfoersel af statsmidler, en statsstotte i henhold til traktatens artikel 92, stk.1.«

Bellona antar etter dette at den støtteordning som definerer LNG-anlegg innenfor petroleumsskatteregimet og samtidig øker avskrivningssatsen for slike anlegg som er definert innenfor det samme skatteregimet som myndighetene her legger opp til, må anses som omfattet av statsstøttebegrepet i artikkel 61(1).

2.3 Spesifikk støtte

Vilkåret om at støtten må være spesifikk, dvs at den må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer, vil etter Bellonas syn være oppfylt ved at endringene i petroleumsskatteloven kun gjelder for LNG-anlegg og dermed bare for produksjon av et helt bestemt produkt, nedkjølt gass. Også vedtaket om å legge dette anlegget innenfor petroleumsskatteloven som medfører en fradragsprosent på 78 gjelder kun for LNG-anlegg og dermed produktet nedkjølt gass. Det kan ikke være av betydning for om skattelettelsene er tillatt etter EØS artikkel 61(1) at produksjon av LNG har høyere kostnader enn andre industrielle sektorer. Støtten kan således heller ikke rettferdiggjøres ved å peke på tilsvarende støtteordninger i andre land.

Vi vil i den forbindelse også vise til at selv om tiltak som ledd i den alminnelige økonomiske politikk i utgangspunktet ikke innebærer noen begunstigelse av enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer, vil tiltak som i realiteten bare hjelper noen få foretak, likevel kunne bli ansett som begunstigelse i bestemmelsens forstand. Se vedtak 72/173, EF-tidene nr. L 195/72 s. 13. Det samme må naturligvis gjelde den type tiltak som vi står overfor i denne saken, – tiltak som begunstiger produksjonen av enkelte varer.

Se også EFTA-domstolens dom av 20. mai 1999 (sak E-6/98 Norge mot ESA) der det ble uttalt at skatter og avgifter som utgangspunkt må gjelde alle foretak innen avtalepartens territorium for å unngå å bli ansett som statsstøtte (premiss 35). Eventuelle selektive virkninger av et skatte- eller avgiftssystem måtte være «justified by the nature scheme of the system itself» for å gå klar av statsstøttereglene (premiss 38). Selv om denne saken gjaldt et regionalt differensiert system for arbeidsgiveravgift, må de generelle premissene også gjelde i forhold til denne saken.

Bellona kan ikke se at de skattefordeler som rettighetshaverne vil bli tilgodesett med som følge av lovendringen i petroleumsskatteloven § 3 er rettferdiggjort i henhold til de nevnte kriteriene. Følgelig synes også vilkåret om spesifikk støtte i artikkel 61(1) å være oppfylt.

2.4 Konkurransevridning

For at statsstøtten skal være i strid med artikkel 61(1) må den være, eller true med å være konkurransevridende. Det er altså ikke noe krav om at konkurransevridning må være påvist. Det er tilstrekkelig at konkurransen er truet. Det skal dermed lite til før vilkåret er oppfylt. Det er i juridisk teori antatt at det normalt er tilfellet dersom det foreligger støtte «som begunstiger enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer» (Bull i Karnov, 1999, note 154).

Det finnes for tiden ingen store europeiske produsenter av LNG. Denne gassen konkurrerer imidlertid på det europeiske markedet med naturgass som ilandføres via rørledninger. Det er ingen forskjell i bruksområdet for LNG som transporteres til markedet via båt og naturgass som transporteres gjennom rørledning. I tillegg til Norge, produseres det gass i England, Nederland, Danmark og Tyskland. LNG fra Snøhvitfeltet vil således konkurrere på det europeiske gassmarkedet med gass produsert i disse landene. I all hovedsak er gassen som skal produseres tenkt eksportert til gassmarkedet i Europa og USA.

De tiltakene som er foreslått i Ot. prp. nr. 16 (2001-2002) og som vedtas i disse dager synes nettopp å være av en art som begunstiger produksjonen av enkelte varer, nærmere bestemt produksjonen av LNG. Dette vil nødvendigvis kunne gå på bekostning av andre gassprodusenter, og inneholde en trussel om konkurransevridning. I sak 730/79 (Philip Morris Holland mot Kommisjonen) ble det nettopp poengtert at støtten ble gitt til en virksomhet hvis aktivitet var internasjonalt orientert ved at en stor prosentandel av produksjonen var beregnet på eksport til andre medlemsland. Det ble videre lagt vekt på at støtten ville ha:

«formindsket udgifterne til omlaegningen af produktionsanlaeggene og ville derved have skaffet sagsoegeren en fordel i konkurrencen med de producenter, der af egne midler har gennemfoert eller har til hensigt at gennemfoere en tilsvarende foroegelse af deres produktionsanlaegs kapacitet.»

Praksis i forhold til artikkel 87 i EF-traktaten (og dennes forløper, artikkel 92), som tilsvarer artikkel 61 i EØS-avtalen tilsier dermed at det skal lite til før en støtteordning truer med å vri eller vrir konkurransen. Det har heller ikke vært innfortolket et merkbarhetskrav i konkurransevridningskriteriet i artikkel 61 slik det har vært gjort i artikkel 53(1).

Bellona finner det således nærliggende at den støtten som er planlagt i form av skattelettelser til LNG- anlegget på Melkøya vil kunne vri eller true med å vri konkurransen i det europeiske gassmarkedet. Det kan ikke være noe argument at støtten senker investeringskostnadene i en bransje hvor disse kostnadene er relativt høye sammenliknet med andre industrielle sektorer. Det vil heller ikke være noe argument at andre stater eventuelt opererer med tilsvarende støtteordninger, jfr dom av 22. mars 1977 i sak 78/76 (Firma Steinike & Weinlig mot Forbundsrepublikken Tyskland)

2.5 Påvirkning av samhandelen

Det siste vilkåret i art 61(1) krever at statsstøtten må påvirke «samhandelen mellom avtalepartene«. Om dette heter det i sak 730/79 (Philip Morris Holland mot Kommisjonen):

«naar en finansiel stotte, som ydes af en stat, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for faellesskabet, maa det antages at denne samhandel paavirkes af stoetten.«

I dette tilfellet dreier det seg ikke om støtte som styrker én virksomhets posisjon, men om støtte til ett bestemt produkt. Til tross for det må det antas at det som uttrykkes i dommen vil være like aktuelt der et bestemt produkt subsidieres som når det er snakk om en bestemt produsent.

De foreslåtte skattelettelsene vil styrke den finansielle posisjonen til produksjonen av LNG på en måte som gir dette produktet et konkurransemessig fortrinn i forhold til gass som leveres på det europeiske markedet via rørledning. Kommisjonen har bl.a. i sak C-142/87 gjort det klart at det skal relativt lite statsstøtte til før det er snakk om ulovlig støtte. Se også sak C-303/88 (Italia mot Kommisjonen) der det fremgår at selv nokså beskjeden støtte kan påvirke samhandelen dersom det er sterk konkurranse på vedkommende område.

Heller ikke det at foretaket som mottar støtten er lite, utelukker at støtten er uforenelig med artikkel 87(1) i EF-traktaten. Det kan dermed ikke være avgjørende at LNG har en mindre andel av det europeiske markedet enn gass ilandført via rørledning.

Bellona vil etter dette anta at også vilkåret om påvirkning av samhandelen er oppfylt, og vil i den forbindelse også minne om at det er tilstrekkelig at påvirkningen sannsynliggjøres og at det er vedkommende EØS-land som har bevisbyrden for å avkrefte sannsynligheten, jfr. sak 57/86 (Hellas mot Kommisjonen)

2.6 Tillatt støtte etter artikkel 61 (2) og (3)

Bellona kan ikke se at noen av unntakene i art 61 (2) eller (3) kommer til anvendelse i denne saken, jfr. Guidelines on the application and interpretation of Articles 61 and 62 of the EEA Agreement and Article 1 Protocol 3 to the Surveillance and Court Agreement.

3. Konklusjon

Det følger av det overstående at det er grunn til å tro at lovendringen i petroleumsskatteloven § 3 samt forslaget om å legge LNG-anlegg innenfor petroleumsskatteregimet:

• må anses som omfattet av statsstøttebegrepet i EØS-avtalens artikkel 61(1)
• er av en art som er, eller truer med å være konkurransvridende
• må anses å være spesifikk støtte
• påvirker samhandelen mellom avtalepartene

Videre synes ingen av unntakene i EØS-avtalen å være aktuelle i denne saken.

Bellona vil på denne bakgrunn anmode ESA om å ta saken til behandling, og vil i den forbindelse understreke at vi er innforstått med at de offentlige midler enda ikke er belastet. Slik vi ser det vil det imidlertid være i alles interesse at det allerede nå avklares om lovendringen i petroleumsskatteloven samt forslaget om å legge LNG-anlegg innenfor petroleumsskatteregimet, vil være i strid med artikkel 61(1).

Med vennlig hilsen

Miljøstiftelsen Bellona

Christine M. Karlsen