Konsekvenser av endring i petroleumslovens virkeområde

1. Bakgrunn
I henhold til St.prp. nr. 35 (2001-2002) s. 17, arbeides det nå i Olje- og energidepartementet med å fremlegge et forslag til endring av petroleumslovens (petrl.) virkeområde. Endringen vil innebære at hele Snøhvit LNG-prosjektet faller inn under petroleumsloven, også landdelen. Det vil her bli drøftet hvilke konsekvenser dette får, og om det kan sies å være en heldig løsning.

2. Konsekvenser for Snøhvit-utbyggingen
2.1 Utgangspunktet: Energiloven
 
I den nåværende situasjonen, før en eventuell endring av petroleumsloven gjennomføres, er det på det rene at energianlegget på Melkøya, samt kraftledning som knytter energianlegget til kraftnettet, er konsesjonspliktig etter energiloven, jf. dennes § 3-1. Dette legges også til grunn av Olje- og energidepartementet i brev av 15.01.2002. I konsesjonsbehandlingen stilles det krav om en separat konsekvensutredning, jf. energilovforskriftens § 3-2. Saksbehandlingsreglene etter energilovens kapittel 2 utgjør også en vesentlig garanti i energisaker. Departementets vedtak etter godkjent konsekvensutredning vil kunne påklages.

2.2 Petroleumsloven
 
Departementets hensikt med lovendringen er å fjerne skillet i petrl. mellom «utvinning» og «utnyttelse» (jf. proposisjonen op.cit.); all aktiviteten i forbindelse med Snøhvit vil bli regnet som «utvinning». Se i denne forbindelse petrl. § 1-4 andre ledd om at loven i dag ikke gjelder «utnyttelse av utvunnet petroleum når utnyttelsen foregår på norsk landterritorium eller sjøgrunn undergitt privat eiendomsrett».

I proposisjonen (op.cit.) legges det til grunn at store deler av Snøhvit-anlegget på Melkøya allerede omfattes av petrl. Hvis departementets lovforståelse på dette punktet legges til grunn, innebærer den antydede endringen likevel en ikke ubetydelig utvidelse i det hele anlegget da utvilsomt vil omfattes av loven. Det kreves i denne forbindelse en utvinningstillatelse etter petrl. § 3-3 som regjeringen kan knytte vilkår til.

Før en utvinningstillatelse kan gis, stilles det omfattende krav til konsekvensutredning, se forskrift til lov om petroleumsvirksomhet (fastsatt ved kgl.res. 27.juni 1997) § 22 a. Olje- og energidepartementet anser i brev av 15.01.2002 at utredningsplikten for Snøhvit iht. bestemmelsene om konsekvensutredning er oppfylt, men dette kan bare gjelde de delene av anlegget som pr. dags dato faller inn under petroleumsloven. Landdelen av anlegget er det ikke tatt stilling til i den gjennomførte konsekvensutredningen.

2.3 Parallelle regelsett
 
Proposisjonen oppstiller (s. 17) at petrl. «kommer til anvendelse ved siden av annen lovgivning som gjelder planlegging og etablering av virksomhet på land.» Det kan også vises til den generelle bestemmelsen i petrl. § 1-5 om at loven ikke utelukker anvendelse av annen norsk rett. Spørsmålet blir hvilken annen lovgivning det her konkret tas sikte på.

I brevet av 15.01.2002 s. 4 uttales det at energiloven kommer til anvendelse på landanlegget, og det sies ingenting i proposisjonen om at man vil gå bort fra denne løsningen. Det gir likevel liten mening å parallellanvende energiloven og petroleumsloven i forhold til landanlegget; man vil da få to konsesjonssystemer som er ment å dekke det samme. Departementet burde imidlertid sagt tydeligere fra hvis meningen var en så omfattende endring som å flytte sakskomplekset vekk fra energiloven.

Det synes etter dette mer naturlig å forstå formuleringen som en peker til forurensningsloven (utslippstillatelse) og plan- og bygningsloven (reguleringsplanene). Men proposisjonen kan på dette punkt uansett sies å innebære en tåkelegging av spørsmålet om hvilke regelsett Snøhvit LNG skal behandles etter.

2.4 Klageretten

Det eksisterer ingen klageadgang etter petrl mht. utvinningstillatelser; regjeringen treffer tildelingsvedtak og har som kjent ingen over seg. Etter energiloven er det imidlertid full klageadgang. Denne forskjellen gjør det svært betenkelig å gjennomføre lovendringen. Det har hele tiden vært en klar forutsetning at landdelen av Snøhvit LNG skal konsesjonsbehandles etter energiloven, jf. senest det omtalte brevet av 15.01.2002 fra departementet. Det er kritikkverdig at dette endres under prosessen på en måte som fratar berørte parter klageadgang. Innspill i klageomgangen vil kunne føre til en samlet sett mer forsvarlig utredning.

3. Konsekvenser for andre anlegg
3.1 Andre anlegg inn under petroleumsloven

Endringsforslaget vil innebære at alle landbaserte anlegg som har «direkte tilknytning til klargjøring av petroleumsstrømmen for salg vil omfattes av petroleumsloven» (proposisjonen op.cit.). Dette må antas å medføre at også kraftanleggene på Kårstø og Kollsnes vil falle inn under petroleumsloven. På lik linje med planen for Snøhvit, produseres det her naturgass for salg. At gassen på Kårstø og Kollsnes drives inn i rør, mens det på Melkøya skjer en nedkjøling før videre frakt med skip, kan ikke være en relevant forskjell i denne sammenheng.

Statoil har konkrete planer om å bygge flere anlegg langs kysten der driften vil baseres på LNG-gass fra Snøhvit. Disse anleggene vil være konsesjonspliktige etter energiloven og komme i direkte konkurranse med fornybar energi, f.eks. vindkraft. Det vil være av fundamental betydning at Norges vassdrags- og energiverk foretar konsesjonsvurderingene i disse tilfellene. Den antydede endringen av petroleumsloven vil kunne føre også disse planlagte anleggene inn under petrl. og endre det faglig funderte systemet for behandling av konsesjoner til energianlegg.

Gasskraftverk generelt og f.eks. metanolfabrikken på Kjeldberg-odden vil det også være nærliggende å henføre under petroleumsloven dersom endringen gjennomføres.

3.2 Petroleumsskatteloven

Det synes best i samsvar med hensynet til konsekvens og sammenheng i regelverket at «utvinning» i petrl. tolkes på samme måte som tilsvarende begrep i petroleumsskattelovens § 1. Den planlagte endingen må derfor antas å føre til et endret skatteregime for landdelene av anlegg som Snøhvit.

Den gunstigere beskatningen etter petroleumsskatteloven vil medføre et inntektstap for staten i forhold til om tilsvarende anlegg hadde falt inn under den alminnelige skatteloven (lov av 26. mars 1999 nr. 14). I forbindelse med Bellonas klage til ESA på Snøhvit-prosjektet (klage av 11.12.2001) er dette forholdet berørt. Finansdepartementet erkjenner i sin uttalelse av 8.02.2002 at en anvendelse av petroleumsskatteloven vil føre til en besparing for tiltakshaverne, men hevder at denne er begrenset til en prosent av investeringsbeløpet. Hvor stor forskjellen i skatteinntekter vil bli er omtvistet, men en prosent av investeringen i Snøhvit-prosjektet utgjør også en betydelig sum.

Inntektstapet for Snøhvit må sammenholdes med det faktum at tilsvarende tap vil oppstå for lignende anlegg (jf. 3.1 ovenfor); en anførsel om at virksomhet som tillates etter petroleumsloven generelt gir staten økte skatteinntekter kan neppe være holdbar. Det relevante sammenligningsgrunnlaget må være skatteinntektene dersom skatteloven hadde kommet til anvendelse.

3.3 Forholdet til EØS-avtalen

Dersom sammenlignbare anlegg behandles etter henholdsvis petroleumsloven og energiloven, vil den raskere prosedyren etter petrl. innebære at anlegg kommer raskere i drift og dermed får større inntekter. Den i utgangspunktet rent prosessuelle endringen, vil derfor få materielle konsekvenser som må kunne sies å falle inn under det vide statsstøttebegrepet i artikkel 61. Jf. i denne forbindelse Gulmann/Hagel-Sørensen, EU-ret, 1995, som på s. 418 skriver følgende om den parallelle bestemmelsen: «Traktatens statsstøttebegreb er meget vidt. Det omfatter foranstaltninger, hvorved myndighederne, ligegyldigt om de er statslige, regionale eller kommunale, på den ene eller anden måde forsøger at favorisere visse virksomheder i forhold til andre virksomheder.»

3.4 Generelt bortfall av klageadgang ved denne typen prosjekter

En eventuell lovendring vil som nevnt føre samtlige energianlegg med direkte tilknytning til petroleumsstrømmen vekk fra energiloven. Den alminnelige klageadgangen forsvinner i samme operasjon (jf. 2.4 ovenfor). Dette generelle forholdet øker betraktelig de betenkelighetene som er nevnt i forbindelse med Snøhvit i punkt 2.4, og gjør krav på en bredere lovutredningsprosess.

4. Departementets begrunnelse for forslaget om lovendring
Begrunnelsen for det påtenkte lovendringsforslaget fortjener en vurdering, særlig i lys av de ovenfornevnte konsekvensene. Problemstillingen blir om begrunnelsen kan legitimere et såvidt omfattende forslag.

Etter proposisjonens s. 17 synes begrunnelsen i stor grad å være at grensen mellom «utvinning» og «utnyttelse» «kan være komplisert å trekke». Videre at det i praksis har «vist seg vanskelig å trekke et skille mellom de landanlegg som faller innenfor og utenfor lovens virkeområde», og dette til tross for den fleksibiliteten som ligger i en bestemmelse som gir Kongen adgang til å trekke den nærmere grensen for lovens virkeområde (det siktes her trolig til petrl. § 1-4 i.f.).

Det gis ikke konkrete eksempler på disse praktiske problemene ved lovanvendelsen, og det må kunne kreves at dette vil bli gjort i den kommende odelstingsproposisjonen. Uansett kan det stilles spørsmålstegn ved om dette rettstekniske argumentet bør kunne veie opp for det faktum at en velfundert prosess etter energiloven for mange anleggs vedkommende forsvinner. Departementets uttalelse om at petrl. allerede innebærer en fleksibilitet på dette punktet aksentuerer dette ytterligere.

5. Oppsummering
Det kan synes utilrådelig å vedta endringen ettersom den innebærer at systemet med klageadgang etter energiloven faller bort for Snøhvit-tilfellet og en vesentlig del av energianleggene.

I særdeleshet virker det betenkelig å gjennomføre lovendringen på en hurtig måte, jf. de påviste konsekvensene. Etter det som fremgår i St.prp. nr. 35 (2000-2001) kan det stilles spørsmål ved om alle relevante følger har vært med i departementets overveielser.

Forutsetningen for en lovendring må under alle omstendigheter være at det gjennomføres en konsekvensutredning for energianlegget på Melkøya, enten dette skjer med hjemmel i energiloven eller petroleumsloven. En lovendring som fører til at hele Snøhvit LNG-prosjektet legges inn under petroleumsloven, kan ikke medføre at man går glipp av den påkrevde konsekvensutredningen for anlegget, som også departementet forutsetter skal skje på et senere tidspunkt.