Olje- og energidepartementet
Energi- og vassdragsavdelingen
Postboks 8148
Dep. 0033 Oslo

Naturkraft AS – Søknad om utsettelse av tidspunkt for idriftssettelse og forlengelse av konsesjonen

Det vises til søknad fra Naturkraft AS 1. mars 2002 der selskapet søker om utsettelse av driftsstart og forlengelse av konsesjonens varighet for gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes. I motsetning til ulike offentlige organer er Bellona ikke oppført på listen over høringsinstanser, men siden vi har fått oversendt søknaden til orientering tillater vi oss å komme med enkelte merknader.

Generelt
I Naturkrafts opprinnelige konsesjon etter energiloven § 3-1 (gitt av NVE 30. oktober 1996 og stadfestet av OED 5. juni 1997) heter det følgende om varighet og frist for å sette anleggene i drift:

«1. Konsesjonens varighet

Tillatelsen gjelder inntil 1. januar 2027

2. Idriftsettelse av anlegget

Anlegget må være fullført og satt i drift innen en frist på 5 år fra d.d. …»

Ifølge den opprinnelige konsesjonen måtte altså de to anleggene være satt i drift senest 30. oktober 2001, og konsesjonen utløp 1. januar 2027. I Juli 1999 fikk Naturkraft utsatt fristene med tre år til hhv. 30. oktober 2004 og 1. januar 2030. Blir den nå foreliggende søknaden innvilget vil fristene bli ytterligere forlenget til 30. oktober 2007 og 1. januar 2033, eller med til sammen seks år.

Sakens prosessuelle side
Det er nærliggende å anse en avgjørelse av om en konsesjonspålagt frist for driftsstart skal utsettes og om en konsesjon skal forlenges eller ikke, som «bestemmende for rettigheter eller plikter» for en juridisk person (Naturkraft), slik at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak kommer til anvendelse, jf. lovens §§ 2 b og 3 første ledd. Bellona antar at OED deler dette synet siden en har besluttet å sende søknaden fra Naturkraft på høring.

Vi tillater oss likevel å bemerke at høringskretsen virker noe snever når høringsbrevet kun oppfører de lokalt berørte kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn som «høringsinstanser», mens miljøorganisasjonene kun har fått oversendt søknaden «til orientering». Den snevre høringskretsen kan gi en viss fare for at saken ikke vil bli opplyst «så godt som mulig», jf. forvaltningslovens § 17. Heller ikke det forhold at søknaden er datert 1. mars 2002, mens saken først er sendt på høring 10. juni med frist 1. juli 2002, er tillitvekkende i så måte. Uten å foregripe det endelige vedtaket, minner vi om at feil av denne typen kan gi grunnlag for klage og ugyldighet, jf. §§ 28 og 41.

Sakens materielle side
Spørsmålet om ytterligere utsettelse av driftsstart og forlengelse av Naturkrafts konsesjoner er ingen kurant sak. Det dreier seg om konsesjoner som er undergitt konkrete frister mht. driftsstart og varighet, og som hittil har ligget ubenyttet i seks år. Som følge av dette begynner de utredninger og vurderinger som ble gjort i forbindelse med de opprinnelige konsesjonssøknadene å bli gamle. Det er slett ikke gitt at dette materialet gir et dekkende bilde av dagens virkelighet.

Bellona vil minne om at dersom et vedtak er basert på feilaktige faktiske forutsetninger kan det gi selvstendig grunnlag for ugyldighet forutsatt at feilene kan ha virket inn på vedtakets innhold jf. Eckhoff, Forvaltningsrett, 6. utg. s. 580-584. Dette gjelder også i tilfeller hvor det opprinnelig ikke var noen i veien med grunnlaget for vedtaket, men hvor det er gått så lang tid mellom vedtakstidspunktet og gjennomføringen av vedtaket, at de utredninger og vurderinger som lå til grunn for det opprinnelige vedtaket ikke lenger er holdbare.

Dette er et sterkt moment for at Naturkrafts søknad må undergis en bred og grundig saksbehandling. Denne behandlingen bør være adskillig bredere og grundigere enn sist forlengelsesspørsmålet var oppe siden grunnlaget for det opprinnelige konsesjonsvedtaket er blitt dobbelt så gammelt som sist.

Slik Bellona ser det, bør det også vurderes om saken bør undergis ny konsesjonsbehandling. I alle fall må det være på det rene at man ikke i lengden vil kunne fortsette å mer eller mindre automatisk utsette Naturkrafts driftsstart og forlenge konsesjonenes varighet med tre år av gangen. Før eller senere vil man nå et punkt der det ikke lenger er samsvar mellom det faktiske grunnlaget som forelå da konsesjonene ble gitt og det faktiske grunnlaget som foreligger når de skal settes i verk.

Ettersom Naturkraft ikke har gjort spesielle grep for å ta i bruk de konsesjonene man fikk i 1996, vil et krav om ny konsesjonsbehandling ikke ramme selskapet spesielt hardt. I dette tilfellet framgår det dessuten uttrykkelig av konsesjonene at de er begrenset mht. tidspunkt for driftsstart og varighet.

Tidsfristene innebærer at konsesjonene ikke er egnet til å gi Naturkraft noen beskyttelsesverdig forventning om at konsesjonene skal stå urørt i det tidsrommet de gjelder. Det framgår riktignok ikke eksplisitt hvilke virkninger det vil ha om konsesjonene ikke blir tatt i bruk innen utløpet av fristene, men skal f.eks. kravet om driftsstart innen 30. oktober 2004 ha selvstendig mening må man anta at de vil falle bort dersom driften ikke er igangsatt innen denne datoen, med mindre fristen i mellomtiden er blitt forlenget. Naturkraft kan dermed ikke ha noe rettskrav på stadige utsettelser/forlengelser dersom selskapet ikke greier å møte de tidsfristene konsesjonene setter.

Vi vil for øvrig bemerke at Naturkrafts begrunnelse for søknaden (at man med dagens frister ikke har tilstrekkelig tid til å utrede ulike konsepter for integrasjon mellom gasskraftverkene og annen virksomhet på Kårstø og Kollsnes) neppe forteller hele sannheten. Med dagens kraftpriser har gasskraftverkene lav lønnsomhet. Dette er en viktig årsak til at konsesjonene inntil nå har ligget ubenyttet. Siden lønnsom framtidig drift vil være avhengig av en betydelig vekst i kraftprisene, vil vi også anta at den foreliggende søknaden ikke nødvendigvis vil være den siste fra Naturkraft om utsatt driftsstart og forlengelse av gasskraftskonsesjonenes varighet

Konklusjon
På bakgrunn av det overstående anmoder Bellona OED/NVE om å behandle Naturkrafts søknad bredt og grundig, med tilstrekkelig hensyntagen til gjeldende saksbehandlingsregler og til det faktum at Naturkraft ikke har noe rettskrav på å få innvilget søknaden. Siden konsesjonene har ligget ubenyttet i seks år og trolig heller ikke vil bli benyttet i løpet av de nærmeste årene, bør det også vurderes å pålegge Naturkraft å innlevere en ny konsesjonssøknad.

Med vennlig hilsen
for Miljøstiftelsen Bellona