Norges vassdrags og energidirektorat
Postboks 5091 Majorstua
0301 Oslo

– Høringsuttalelse fra Bellona
Søknad om anleggskonsesjon for Snøhvit Energianlegg

Vi viser til brev fra dere datert 24.05.02, ref: NVE 200103767- /200104713- kte/ase, med forespørsel om kommentarer til «Statoil og Hammerfest El.verk Nett AS. Energianlegg Snøhvit og 132 kV kraftledning Skaidi – Melkøya. Søknader og konsekvensutredning».

 

Vedlagt følger våre kommentarer:

1. Innledning
Bellona vil med dette komme med merknader til den forelagte søknaden om anleggskonsesjon til Snøhvit Energianlegg med vedlagt konsekvensutredning

CO₂-utslippet fra LNG-anlegget vil øke de norske utslippene med ca 2.1% i forhold til CO₂-utslippene i 1999. Det planlagte LNG-anlegget vil slippe ut 900 000 tonn CO₂ årlig, hvorav kraftvarmeverket bidrar til 860 000 tonn.

Til utredningens punkt 4:
2. CO₂-utslippene
2.1. Miljøkostnader
Bellona vil påpeke at det mangler materiale som estimerer miljøkostnaden knyttet til utslippene fra energianlegget. Det er viktig å være klar over at mange av de ulike kostnadene man i dag operer med når man diskuterer klimatiltak ikke nødvendigvis reflekterer miljøkostnaden ved å slippe ut klimagasser. Forurenseren skal som kjent betale, men for hva?

 

• Miljøkostnad, dvs. skadekostnad.
• Rensekostnad, dvs. tiltakskostnad.
• Avgift, dvs. adferdsendringskostnad.
• Kvote, dvs. tilbud/etterspørsel.
• Marginalkostnad mellom to tiltak/utslipp – tiltak hos «nabo» (JI).
• Kjøp av tiltak/kvote ut over tildelt gratiskvote .

Miljøkostnader blir ofte definert gjennom enten å undersøke folks betalingsvillighet for å unngå utslipp eller erstatningskrav for påført skade på naturmiljøet (herunder også mennesket). Naturlig nok er «erstatningsvilligheten» høyere enn «betalingsvilligheten». Siden alle har rett på et rent og levende naturmiljø og det er forurenseren som skal betale gir erstatningsvilligheten uttrykk for den mest riktige miljøkostnaden. En utredning gjort for EU-kommisjonen har for eksempel anslått miljøkostnaden for CO₂ til 3500 kr per tonn, mens NVE og NFR (se figuren over) publiserer tall som viser flere titalls øre i tillegg per kWh i samlet miljøkostnad for de ulike fossile energikildene.

For mange mennesker og for ulike miljøskader kan ikke alt måles i penger og i slike tilfeller er miljøkostnaden uendelig, dvs. at ethvert skadelig utslipp eller inngrep skal ungås. Erkjennelsen av dette har ført til etableringen av økoeffektivitets begrepet, hvor økoeffektiviteten defineres som verdiskapning delt på miljøbelastning. Målet er altså å kun drive verdiskapning og ingen miljøbelastning.

Når man ønsker å redusere utslippene av klimagasser er det fordi man har akseptert at miljøkostnadene ved å forandre klimaet er høyere enn kostnadene forbundet med å redusere utslippene tilstrekkelig til å unngå miljøskaden.

Det er heller ikke slik at i det øyeblikk Norges utslipp balanserer på Kyto-forpliktelsen (+1%), så er det ingen miljøkostnader knyttet til disse. Nordmenn må redusere sine utslipp med omlag 90% sammenlignet med hva det internasjonale klimapanelet regner som bærekraftig.

Tvert imot påpeker også myndighetene at Kyoto-protokollen ikke er ambisiøs nok i forhold til klimautfordringen verden står ovenfor, og at det er behov for større reduksjoner fra industrilandenes side.

Når det gjelder rensekostnader må de reflektere den rensegrad som er nødvendig for å eliminere miljøbelastningen og dermed miljøkostnaden fra virksomheten.

Rettferdige konkurransevilkår og samfunnsøkonomisk riktige investeringer oppnås kun ved at de ulike virksomheter faktisk betaler sin egen miljøkostnad (eller gjennomfører tilstrekkelig rensing) – og derigjennom i praksis også minimaliserer miljøbelastningen.

Hensikten med miljøavgifter er å få markedsaktørene til å endre adferd i en mer miljøriktig retning. Avgifter gir kun et bilde av hvor sterkt økonomisk press som må til før vedkommende reagerer og ikke av hvor kostbart det er å faktisk gjennomføre det aktuelle tiltak som rent fysisk fører til mindre forurensning. Å skifte fra olje til biobrensel i fyrkjelen kan for eksempel ha en meget moderat kostnad, mens den avgiften som skal til for at ulike brukere gjør det kan variere sterkt. I samfunn med høye inntekter vil nødvendigvis avgiftene måtte være høyere for at tiltak skal bli gjennomført enn der hvor inntektene er lavere uten at tiltakene koster mer.

I dag er situasjonen at utslippene øker og beslutningstagere vegrer seg for å gjennomføre de tiltak som er nødvendig. Det er ingen mangel på utslipp eller for mange enkle og rimelige tiltak tilgjengelig. I dette perspektivet er ethvert nytt utslipp uønsket og få tiltak kan stå urørt.

Fordi verden altså skal redusere utslippene med 50-60% globalt og nordmenn med 90%, gir det i prinsippet ingen mening å tillate at for eksempel energianlegget på Melkøya i Norge kan kompensere for sine utslipp før man balanserer på dette nivået.

Det er heller ikke rimelig at et hvert initiativ til å redusere ens egne utslipp bare fører til at andre kan øke sine, fordi enkelte har en nasjonal ambisjon om å påføre samfunnet et gitt nivå av miljøkostnader.

Når Statoil så legger opp til at utslippene skal reduseres gjennom tredjemannsløsninger tar de ikke ansvar for miljøkostnadene av sine egne utslipp. NVE må ta med miljøkostnader når de nå vurderer om Statoil skal få konsesjon til energianlegget.

2.2. Kyoto-protokollen
I Stortingsmeldingen om Norges oppfølging av Kyoto-protokollen, St.meld nr. 29 (1997-98), ble det pekt på at:

 

• Hvert industriland skal demonstrere klar framgang i å oppnå sine utslippsforpliktelser innen 2005.
• Politikkutformingen må ta hensyn til en langsiktig tilpasning der vi må være forberedt på stadig strengere forpliktelser.
• Investeringene må være langsiktige og ikke binde oss opp til unødvendige høye utslipp i lang tid.
• Kytoprotokollen er ikke ambisiøs nok i forhold til klimautfordringer verden står ovenfor og det er behov for større reduksjoner fra industrilandenes side.

Kyoto-protokollen er en folkerettslig forpliktelse for Norge. Forholdet til Kyoto-protokollen er derfor først og fremst en utredningsoppgave for norske myndigheter (som Bellona har påpekt og kritisert for mangler ved flere anledninger, se f.eks. Bellonas høringsuttalelse til NOU: 2002: 7, Gassteknologi, miljø og verdiskaping, og kommentarene til forslaget til utredningsprogram for helårig petroleumsvirksomhet i Barentshavet).

Bellona er således klar over at Kyoto-protokollen som en folkerettslig avtale ikke binder private rettssubjekter. Jf. plan- og bygningslovens § 33-1 og forskrift om konsekvensutredninger av 21.05.99 er imidlertid formålet med en konsekvensutredning å klargjøre virkninger av tiltakene som faller inn under forskriften. En virkning av å gi konsesjon til Snøhvit Energianlegg, som vil bidra til en økning på 2% av Norges CO₂-utslipp (se f.eks. konsekvensutredningens s. 44), er at Norge vil kunne bryte forpliktelsene etter Kyoto-protokollen. Snøhvits 2% vil ha stor innvirkning på Norges samlede utslipp og utgjør et vesentlig bidrag til at utslippene øker; Snøhvit vil derfor være sterkt medvirkende til Norges problematiske forhold til Kyoto og det forhold at Norge kan bli utsatt for protokollens sanksjonssystem.

Videre angir energilovens formål (§ 1-2) at det ved NVEs konsesjonsvedtak «skal .tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt.» Forholdet til Norges folkerettslige forpliktelser må i høyeste grad kunne sies å falle inn under «allmenne interesser», og det kan også hevdes at private som senere kommer til å søke om energikonsesjon indirekte vil bli berørt.

Et tilleggspoeng er at det helt nylig har kommet klare signaler, blant annet fra Russland, som i større grad tyder på at Kyoto-protokollen vil kunne tre i kraft, kanskje allerede i år. Dette forsterker betydningen av en aktiv norsk holdning. Norge som en internasjonal pådriver må selv oppfylle og ligge i forkant med en offensiv innenrikspolitikk dersom vi ikke skal miste troverdighet i internasjonal miljøpolitikk.

Vurderingene av CO₂-utslippene fra Snøhvit Energianlegg i konsesjonsbehandlingen bør på denne bakgrunn sentreres rundt Norges forhold til Kyoto-protokollen, også fordi Kyoto-protokollen er den helt sentrale internasjonale mekanismen i klimaspørsmål – og klimaspørsmål er et grenseoverskridende, globalt problem. Bellona kan ikke se at dette forholdet er behandlet på en tilfredsstillende måte, og vil i denne sammenheng bemerke:

 

I henhold til Kyotoprotokollen skal bruken av såkalte fleksible gjennomføringsmekanismer også være ett supplement til nasjonale tiltak. Norges utslipp ligger allerede langt over vår forpliktelse og dersom nye to millioner tonn skal tas utenlands vil vi måtte gjennomføre tilsvarende/større reduksjoner nasjonalt.

En økning av CO₂-utslippene med 2% er betydelig sett i forhold til at Norge gjennom Kyoto er forpliktet til å redusere utslippene, komme ned til +1% i forhold til 1990-nivå.

Konkrete vurderinger innenlands av forholdet til Kyoto-protokollen er av særlig viktighet fordi protokollens artikkel 17 oppstiller at et fremtidig kvotehandelssystem, som Norge synes å basere mye av sin planlegging på, skal være «supplemental» i forhold til nasjonale tiltak. Av ordlyden, «supplemental», og oppfatningen hos flere av traktatpartene, følger det at mer enn 50 % av utslippene skal reduseres nasjonalt, helt uavhengig av kvotehandel. Dette støttes også av formålet med protokollen.

NVE som konsesjonsmyndighet kan ikke basere seg på et kvotesystem det er usikkert om Norge får delta i, særlig ikke når vi i tillegg er forpliktet til å redusere nasjonalt. Å gi Snøhvit energikonsesjon uten ytterligere utredninger vil stå i direkte motstrid med denne konkrete og bindende folkerettslige forpliktelsen. Ved en eventuell konsesjonstildeling vil NVE bidra til en økende sannsynlighet for norsk brudd på en av de viktigste internasjonale miljøavtaler noensinne.

I punkt 4.2.6 i konsekvensutredningen drøftes en eventuell kvoteordning, men dette innebærer ingen tilfredsstillende behandling av hele problemkomplekset.

Norge vil f.eks. kunne miste retten til å handle kvoter dersom utslippsreduksjonsforpliktelsene ikke overholdes, jf. Kyoto-protokollens Marrakesh-akkorder del I, bokstav L, punkt XV, 4. Snøhvit bidrar til å øke denne risikoen, og det må av denne grunn – faremomentet i forhold til en sentral forutsetning for fremtidig norsk klimapolitikk – kreve at dette utredes.

Konsekvensutredningens punkt 4.2.4 «0 utslipp (sic) av CO₂ Snøhvit som fullskala demoanlegg» konkretiserer ikke hva som ligger i begrepet «0 utslipp». Bellona mener det må foretas en nærmere redegjørelse for dette, slik at begrepsbruken står i samsvar med realitetene og ikke innebærer en tilsnikelse.

Den manglende utredningen og konkretiseringen på dette punktet må få som konsekvens at konsesjonsvedtak ikke kan fattes; tiltakshaverens utredningsplikt er ikke oppfylt. Bellona legger, som det vil ha fremgått, særlig vekt på den utilfredsstillende Kyoto-behandlingen – et helt fundamentalt regelsett for CO₂-forurensere. Å gi Snøhvit energikonsesjon vil være å ignorere denne prinsipielt og juridisk viktige miljøforpliktelsen. NVE kan ikke basere sin konsesjonsgivning i Snøhvit-saken på rene innenriksbetraktninger om energimarkedet, men må ta hensyn til Kyoto-protokollen, jf. blant annet energilovens § 1-2. Det eneste riktige vil da være å nekte konsesjon. Det må uansett kreves tilleggsutredning av dette forholdet, se plan- og bygningslovens § 33-6 annet ledd annet punktum.

2.3. Energilovens formål
Bellona vil også hevde at en forsvarlig vektlegging av miljøinteresser innebærer at innvilging av konsesjon står i strid med energilovens formål, se dennes § 1-2 om at det skal «tas hensyn til allmenne..interesser som blir berørt». Med det betydelige CO₂-utslippet Snøhvit kommer til å stå for, må en tilbørlig hensyntagen til et rent miljø som fellesgode føre til at konsesjon nektes.

3. Utslipp av NO_x
3.1. Tredjepartsløsninger
Såkalte tredjepartsløsninger skisseres i utredningens punkt 4.5 som et aktuelt tiltak som kan redusere den totale mengden av NO_x-utslipp. Utredningens s. 54-55 og s. 74-75 avdekker imidlertid avgjørende usikkerhet forbundet med tredjepartsløsninger for LNG-gassen fra Melkøya: Avklaring med myndighetene om grunnlaget for kvotehandel med NO_x gjenstår, og det må også dannes distribusjonsselskap og inngås kommersielle avtaler mellom LNG-leverandør og distribusjonsselskap.

Det er generelt usikkert om tredjemannsløsninger vil føre til utslippsreduksjoner overhodet, bl.a. fordi løsningene trolig ofte vil omfatte sektorer der utslippene kunne ha blitt redusert uansett. Dermed vil de på sikt ikke gi noen positiv miljøeffekt ut over det som uansett kunne vært oppnådd. I konsekvensutredningen angis ingen tidsplan mht. de aktuelle tredjepartsløsningene og fremdriften i forhold til de forholdene som ikke er på plass. Det sies heller ikke noe om hvorvidt sjansene for å få i stand tredjepartsløsninger i dette tilfellet er realistiske. Dette er klare mangler ved utredningen.

Justisdepartementets lovavdeling skriver i et brev av 15.mai 2000 at bruk av tredjemannsløsninger forutsetter at det i utgangspunktet stilles strengere utslippskrav for NO_x enn det som følger av BAT-kravet i IPPC-direktivet. I tillegg er det en forutsetning at utslippsreduksjoner hos tredjemann skjer innenfor det området som har begrunnet utslippskravene.

Disse forholdene har såvidt Bellona kjenner til ikke vært noe tema i Snøhvit-saken, og må derfor også bringes på det rene. Det legges med dette klare begrensninger på hvilke tredjepartstiltak som kan tillates, og forutsetningen om tredjepartsløsninger i konsekvensutredningen kan derfor sies å hvile på et sviktende grunnlag.

Lovavdelingen forutsetter også i sin uttalelse at det må finnes rettslig sikkerhet for at tredjepartsløsningene fører til virkelige utslippsreduksjoner. De vage antydningene i konsekvensutredningen om hva Snøhvit-gassen kan erstatte kan ikke sies å medføre noen form for sikkerhet.

At det, se særlig oppsummeringspunktet (7), legges så stor vekt på den svært usikre juridiske konstellasjonen tredjepartsløsninger, tyder på at utredningen i sin nåværende form lider av avgjørende mangler. Ytterligere utredninger om dette spørsmålet er derfor påkrevet.

Disse manglene må få betydning for NVEs konsesjonsvedtak: Det bør ikke gis konsesjon til et energianlegg som i stor grad baserer planene om fremtidig drift på en så usikker konstruksjon.

3.2. Internasjonale forpliktelser om reduksjon av NO_x-utslippene: Forholdet til Göteborg-protokollen og Sofia-protokollen
Konsekvensutredningen erkjenner i punkt 4.6.3 Norges store utfordring i å redusere NO_x-utslippene. NVE må også i denne sammenheng ta Norges internasjonale forpliktelser med i vurderingen.

Göteborg-protokollen av 1999, under konvensjonen om langtransportert, grenseoverskridende luftforurensning av 1979, er ratifisert av Norge og dermed folkerettslig forpliktende. Selv om protokollen ennå ikke er trådt i kraft, og utslippsgrensene skal være oppfylt først i 2010, må den utgjøre en sentral del av beslutningsgrunnlaget også på det nåværende tidspunkt; Norge har forpliktet seg, ingenting tyder på at protokollen ikke skal tre i kraft og Snøhvit Energianlegg vil først være i drift fra 2006.

Det heter i konsekvensutredningens punkt 4.6.3: «I forhold til Norges forpliktelser utgjør Snøhvit en relativ (sic) beskjeden andel.» Ulike beregninger fremsettes, men Bellona vil hevde at de aktuelle utslippene fra Snøhvit må ses i sammenheng med at Norge allerede har problemer med å kunne oppfylle forpliktelsene etter Göteborg-protokollen; alle NO_x-utslipp som bidrar til å forsterke denne negative tendensen vil da være av vesentlig betydning.

Også om en ser bort fra Gøteborg-protokollen er det imidlertid nødvendig for Norge å redusere NOx-utslippene i forhold til dagens nivå. Norge må nemlig i tillegg forholde seg til Sofiaprotokollen om at de nasjonale NOx-utslippene skal holdes på 1987-nivå. Norge har hatt problemer også med å overholde denne forpliktelsen, og dette må inngå i NVEs vurdering av om det er forsvarlig å gi energikonsesjon.

Disse forholdene er med på å styrke inntrykket av at konsesjon ikke bør gis. Som anført ovenfor om Kyoto-protokollen, vil det ikke være i samsvar med «allmenne interesser» etter energilovens § 1-2 å gi konsesjon til et anlegg som bidrar til å bryte Norges folkerettslige forpliktelser.

4. Kjølevannsutslipp
Konsekvensutredningens punkt 4.8 legger opp til at spillvarme fra energianlegget skal benyttes til oppdrettsindustrien, og oppgir at «et potensial er identifisert». Videre heter det at det er «igangsatt videre arbeid for å utrede muligheten for utnyttelse av kjølevannet til oppdrettsformål.»

Det ser nå imidlertid ut som om denne skisserte utnyttelsen er enda mer usikker enn først antatt. IntraFish og Finnmark Dagblad skriver at det etter at de foreløpige utredningene er kvalitetssikret slås fast at prosjektet er for risikofylt og at investeringskostnadene må ned; det er behov for investeringsstøtte dersom Snøhvit-spillvarme i oppdrettsnæringen skal være et realistisk alternativ (se f.eks. www.intrafish.no 13.september).

Stortingsflertallet ba ved godkjennelsen av Snøhvit-prosjektet om at det skulle legges til rette for utnyttelsen av kjølevannsutslippene fra Melkøya. Dette var en av de miljømessige sidene som ble vektlagt, og når denne forutsetningen nå synes å svikte, vil Bellona kreve at forholdet utredes nærmere; konsekvensutredningen i sin nåværende form er ikke tilfredsstillende på dette punktet. Etter Bellonas syn må det settes strenge krav til utnyttelse av energien, deriblant utnyttelse av restvarme fra kjølevannet. Kjølevannsproblematikken må uansett, etter utviklingen som har skjedd siden konsesjonssøknaden ble innlevert, kreves tilleggsutredet i tråd med plan- og bygningslovens § 33-6 annet ledd annet punktum.

Til punkt 5:
5. Lokale samfunnsmessige virkninger
Konsekvensutredningens punkt 5 behandler «Lokale samfunnsmessige virkninger av de ulike energialternativene». Det snevre fokuset på Hammerfest og det rent lokale er etter Bellonas syn utilfredsstillende. Snøhvit er et prosjekt med så vidtgående nasjonale konsekvenser (se blant annet ovenfor om forholdet til Kyoto-protokollen og Göteborg- og Sofia-protokollene) at et slikt perspektiv i beste fall blir ufullstendig.

I konsekvensutredningens punkt 5.1 heter det:

 

«Muligheten for leveranser av varer og tjenester vil også kunne bidra til generell økt økonomisk vekst i Hammerfest. Det er således forventninger om at byen på sikt kan få flere arbeidsplasser som en konsekvens av generell næringsutvikling i tilknytning til Snøhvitprosjektet.»

Denne typen rene spekulasjoner er åpenbart ikke holdbare å bygge på. Utpreget vage antagelser om fremtidige sysselsettingsforhold kan ikke slå gjennom overfor konkrete folkerettslige forpliktelser.

6. Oppsummering og konklusjon
Samlet må innvendingene som her er fremført medføre at NVE har et utilstrekkelig beslutningsgrunnlag. Utredningsplikten er ikke oppfylt og konsekvensutredningen kan i sin nåværende form ikke godkjennes i henhold til plan- og bygningslovens § 33-6 annet ledd første punktum.

Bellona vil anføre at det i en sak av en såvidt omfattende betydning må stilles strenge krav til det foreliggende beslutningsgrunnlaget.

Følgen av dette er at NVE ikke kan gi konsesjon til Snøhvit Energianlegg. Dersom NVE er av en annen oppfatning på dette punktet, taler bemerkningene ovenfor for at konsesjon heller ikke bør gis.

I alle tilfeller vil Bellona kreve tilleggsutredninger av de kritiserte punktene i utredningen, jf. plan- og bygningslovens § 33-6 annet ledd annet punktum, før konsesjon gis.

____________________ Cato Buch

____________________ Bernhard Vigen