Kraftvedtak til besvær

Får timer etter at Norges Vassdrags- og Energiverk (NVE) hadde gitt Statoil konsesjon for å etablere og drive de 7 midlertidige gasskraftverkene på Kollsnes i Hordaland, trakk selskapet seg fra prosjektet. Det var en beslutning som mange bør være glade for, og trolig også saksbehandlerne i Statens Forurensningstilsyn (SFT) som ville hatt vesentlig større vansker enn sine kolleger i NVE med å godta gasskraftplanene i sin foreliggende form.

Forenklet selvangivelse
Hvordan SFT vurderte den mottatte utslippssøknaden får vi kanskje aldri vite. Et raskt blikk på søknaden, som ved første øyekast minner mer om en forenklet selvangivelse enn de voluminøse utslippssøkadene tilsynet ellers mottar, avslører imidlertid at den under normale omstendigheter ikke ville hatt en snøballs sjanse i helvete til å bli innvilget.

Søknaden ville ikke en gang hatt noen mulighet til å bli tatt til behandling. Den er ikke i nærheten av å oppfylle de kravene til innholdet i en utslippssøknad som er fastsatt i § 2 i forskrift 16. april 2002 om behandling av tillatelser etter forurensningsloven.

Hva angår utslippene fra anlegget har det vært en del mediefokus på det faktum at anlegget ville ha sluppet ut ca. 240.000 tonn CO2 i driftsperioden. Dette utgjør imidlertid i denne sammenhengen et relativt marginalt problem. Det innebærer riktignok ikke at utslippet (som ville økt de norske CO2-utslippene i 2003 med snaut 0,6 %) er uproblematisk, men forteller mer om hvor problematisk anlegget ellers er.

Antagelser om støy
Det er ifølge søknaden forventet ca. 10 decibel (dB) overskridelse av SFTs anbefalte grenseverdi på 40 dB for støy ved boliger og en overskridelse på 15 dB om det tas høyde for rentoner. Dette kan høres beskjedent ut, men 50 dB er det dobbelte av grenseverdien.

At dette av NVE er betegnet som ”noe støy” forteller vel mest om hvilken vekt etaten har tillagt de miljømessige ulempene ved tiltaket. SFT ville derimot ikke like lett kunnet overse det faktum at støynivået overstiger det som ifølge retningslinjene ”kan aksepteres ved etablering av ny industri”, og også er problematisk i forhold til de fastsatte grenseverdiene i forskrift om grenseverdier for støy av 4. oktober 2002.

Det gjør ikke saken bedre at de tallene søkeren har oppgitt mer har preg av antagelser enn beregninger. Det framgår av vedleggene til utslippssøknaden at det ikke foreligger konkrete støydata for det planlagte anlegget. Søkeren har heller ikke fullstendig oversikt over bebyggelsen i området. Man vet med andre ord ikke hvordan støyen fra anlegget ville ha påvirket omgivelsene. Normalt sett ville dette utløst et krav om utredninger av støyvirkningene før noen avgjørelse ble truffet.

NOx-utslipp til besvær
En trolig hardere nøtt for SFT å knekke enn støyen, er likevel NOx-utslippene fra anlegget. Det er søkt om utslipp tilsvarende 7,5 tonn pr. døgn, noe som utgjør i underkant av 900 tonn i den omsøkte driftsperioden på fire måneder. Dette er langt høyere enn NOx-utslippene fra Naturkrafts gasskraftverk. Utslippene kommer dessuten i et område som fra før er sterkt belastet med NOx-utslipp.

Et særlig iøynefallende trekk med søknaden er at det ikke var planlagt rensetiltak for å begrense NOx-utslippene. Slike tiltak vil imidlertid SFT være forpliktet til å pålegge søkeren. Dette følger av direktiv 96/61/EF (IPPC-direktivet) som er implementert i norsk rett gjennom EØS-avtalen. Det følger også av den ovennevnte saksbehandlingsforskriften som er vedtatt nettopp for å lette gjennomføringen av IPPC-direktivet i norsk rett.

Direktivet og forskriften forplikter SFT til å fastsette utslippsgrenser for det enkelte anlegg som er basert på BAT (beste tilgjengelige teknikker). I forskriftens § 8 som skisserer de grunnleggende prinsippene ved behandling av utslippstillatelser heter det:

”Alle hensiktsmessige forebyggende tiltak mot forurensning skal treffes, særlig ved å ta i bruk de beste tilgjengelige teknikker”.

Forskriftens § 9 som har mer konkrete regler for hvilke vilkår tillatelsen skal inneholde slår i første ledd nr. 1 fast:

”Utslippsgrenseverdier, parametre og krav om tekniske tiltak skal bygge på hva de beste tilgjengelige teknikker kan yte”

Det er ingen tvil om at anlegg for kraftproduksjon av den aktuelle typen er omfattet både av direktivet og forskriften. At anleggene er midlertidige har ingen betydning. Det finnes ingen unntaksbestemmelser for midlertidige anlegg.

Sju ganger verre enn ”minimums-BAT”
Det er i dag omdiskutert hva som er BAT når det gjelder NOx-utslipp. I prosessen som ledet til omgjøringen av Naturkrafts gasskrafttillatelser innførte SFT det snodige begrepet ”minimums-BAT” for å begrunne at NOx-utslippene tilsvarende 25 ppm oppfyller BAT-kravene i IPPC-direktivet. SFT har imidlertid samtidig uttalt at det er hevet over tvil at det i dag finnes kommersielt tilgjengelig teknologi som klarer utslippskrav på 5 ppm. Dermed er det dette som er BAT i henhold til definisjonen av begrepet i direktivet og forskriften.

Denne diskusjonen er imidlertid av relativt liten interesse her. De omsøkte NOx-utslippene fra de midlertidige gasskraftverkene ville ha ligget hinsides selv SFTs liberale BAT-vurdering. Det er søkt om NOx-utslipp tilsvarende 180 ppm, hvilket er sju ganger høyere enn SFTs ”minimums-BAT” og hele 36 ganger høyere enn BAT.

Siden det her ikke dreier seg om en skjønnsmessig vurdering, men om et absolutt krav ville det vært svært vanskelig for SFT å sno seg rundt kravene i direktivet og forskriften. For å kunne gjøre det, måtte man hatt en usedvanlig god begrunnelse. Dette ikke minst fordi det hastevedtaket det var lagt opp til, ville medført at man måtte ha ignorert nærmest enhver tenkelig saksbehandlingsregel.

Mangelfull saksbehandling
Anleggets dimensjoner er riktignok ikke større enn at utbyggeren behendig smyger seg under plan- og bygningslovgivningens obligatoriske krav til konsekvensutredning, men det følger av saksbehandlingsforskriftens § 3 flg. at man skal ha svært gode grunner for å unnlate å sende søknaden på høring.

Den eneste aktuelle unntakshjemmelen i dette tilfellet er § 7, 2. ledd bokstav a) som åpner for at høring kan unnlates dersom ”det av hensyn til … tungtveiende samfunnsinteresser haster med å gi tillatelse”. For å ta stilling til om slike ”tungtveiende samfunnsinteresser” foreligger, kreves det imidlertid mer enn å postulere at kravet er oppfylt.

Skal vilkåret om at samfunnsinteressene må være ”tungtveiende” ha noen mening, må en konklusjon om at det er oppfylt være begrunnet og truffet på grunnlag av en forsvarlig faktisk vurdering. Det er vanskelig å se for seg at man ville ha rukket å gjøre en slik vurdering innenfor de drøyt 48 timene som visstnok var satt av til saksbehandlingen.

Til det er det faktiske grunnlaget som er lagt fram for å underbygge at tungtveiende samfunnsinteresser ville stått på spill om ikke SFT ekspressbehandlet vedtaket for tynt. De siste dagenes endringer i kraftmarked og værtype har dessuten medført at det er vanskelig å se at forsyningssituasjonen for kraft er så kritisk at det kan begrunne en tilsidesettelse av fundamentale saksbehandlingsregler.

Et poeng i denne sammenhengen er dessuten at fraværet av konsekvensutredning og høringsuttalelser ville ha skjerpet kravene til de utredningene SFT selv er pålagt å gjøre før vedtaket treffes. Et vedtak fra SFT om å gi utslippstillatelse til gasskraftverkene ville dermed, med mindre det var gjort betydelige innstramminger i form av særskilte utslippsvilkår, trolig hatt små sjanser til å overlevere en kritisk juridisk gjennomgang.

”Lavtrykk i kø”
Til forsvar for et slikt vedtak kunne man riktignok anføre at fyllingsgraden i vannmagasinene for tiden er betydelig lavere enn gjennomsnittet for 1990-2000. Den er imidlertid ikke særlig mye lavere enn i januar 1997. Situasjonen er per i dag derfor ikke veldig mye verre enn hva man har opplevd tidligere. Dertil kommer at det i inneværende uke vært et væromslag. For å si det med Statoil-direktør Auke Lont, ”ligger lavtrykkene i kø” (Dagsavisen 16. januar).

Dette har ført til mye regn på Vestlandet og økt tilsig til vannmagasinene i lavereliggende områder. Samtidig har importen økt, og både strømpriser og forbruk har gått ned. Det norske forbruket i går (torsdag) var f.eks. ifølge NordPools [Nordic Power Exchange] web-sider drøyt 12 % lavere enn hva det var sist torsdag (359476 mot 411462 MWh).

Dette har fått Statoil til å droppe de midlertidige gasskraftverkene. Det skal selskapet krediteres for. Men samtidig er det pussig at man har villet involvert seg i et prosjekt som var så skjørt at det ikke skulle mer enn noen dagers mildvær og regn til før økonomien i prosjektet tippet over på minussiden.

NVEs hastevedtak
Statoils beslutning stiller også NVEs hastevedtak og de signalene som ble gitt fra politisk ledelse i Olje- og Energidepartementet om saksbehandlingen i et merkelig lys. Det siste skal jeg i denne sammenhengen la ligge, og det hadde kanskje også vært best å forbigå NVEs vedtak i stillhet. Vedtaket er imidlertid ikke fattet av et fagorgan med betydelig innflytelse. Det bør derfor kommenteres litt nærmere.

Det er naturligvis forståelig at NVE er opptatt av forsyningssituasjonen for kraft og legger avgjørende vekt på dette og ikke på de forurensningsmessige ulempene ved tiltaket. Det er likevel drøy kost at man med bred penn slår fast at anlegget har ”små” konsekvenser for omgivelsene og at det “ikke forventes at en høring vil bringe inn nye … opplysninger”.

Heller ikke utsagnet om at NOx-utslippene ikke gir “problemer med oppfylling av våre internasjonale NOx-forpliktelser”, er egnet til å imponere. Som påvist ovenfor har vi flere NOx-relaterte internasjonale forpliktelser enn de NVE har tenkt på.

Sviktende forutsetninger
NVE viser også til at svært høye strømpriser de siste månedene alt har gitt en betydelig reduksjon innen alminnelig forbruk, og anfører at det er usikkert om “man kan forvente ytterligere reduksjoner her”. Tallene fra NordPool viser imidlertid at forbruket har sunket også etter at strømprisene begynte å gå nedover.

Mye kan derfor tyde på at hastevedtaket er truffet på sviktende faktiske forutsetninger, noe som kan være et selvstendig grunnlag for å oppheve et vedtaket som ugyldig. Det styrker heller ikke vedtaket at begrunnelsen for det er kjemisk renset for reelle vurderinger av mulige alternative tiltak (herunder midlertidige utkoblinger) og antatt effekt av dette.

Slik kunne man fortsette, men det er på tide å gi seg her. NVEs vedtak begynner elendig, avslutningen er en katastrofe og jo mindre man sier om det i midten jo bedre. Men bortsett fra det er vedtaket glimrende – i alle fall for den som hadde ønsket å prøve den juridiske holdbarheten av det…