Statens forurensningstilsyn
Postboks 8100 Dep.
0032 OSLO

Uttalelse til Statoils søknad om utslippstillatelse for anleggene på Tjeldbergodden

Statoil søker om tillatelse til utslipp av blant annet 2,6 millioner tonn CO₂, og 1930 tonn NO_x fra sitt planlagte gasskraftverk på Tjeldbergodden. Bellona gir med dette sine kommentarer til Statoils søknad.

Sammendrag:
Bellona ber SFT om å stille krav om rensing og lagring av CO₂ for gasskraftverk på Tjeldbergodden, og ber om at NO_x-utslipp begrenses til 5 ppm.
 
Utslipp av CO₂
Norge har gjennom sin tilslutning til Kyotoprotokollen forpliktet seg til å delta i det internasjonale arbeidet for reduksjon av de globale utslippene av CO₂. Norges tilslutning til avtalen er på basis av at Norge har erkjent at utslippene av CO₂ medfører klimaendringer. Kyotoprotokollen vil, etter Russlands beslutning i oktober 2004 om å tiltre avtalen, bli forpliktende for Norge i løpet av første kvartal 2005.

I følge Ot.prp. nr. 13 (2004-2005) – Om lov om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser (klimakvoteloven), som ble lagt frem den 5. november 2004, vil Norges utslippsstatus ved inngangen til Kyotoprotokoll-perioden 2008 -2012 være at vi slipper ut ca. 10 millioner tonn CO₂ mer enn avtalenivået. Eventuelle forurensende gasskraftverk vil komme i tillegg til dette. Det er også grunn til å nevne at Norge må forvente ytterligere reduksjonsforpliktelser i kommende runder i de internasjonale klimaforhandlingene.

Ot.prp. nr. 13 (2004-2005) foreslår et system for regulering av deler av Norges CO₂-utslipp fram til Kyotoprotokollen første forpliktelsesperiode 2008-2012, og må anses å være en mal for hvordan Regjeringen ser for seg reguleringen etter 2008. Proposisjonen legger opptil at et system med omsettbare utslippskvoter i hovedsak erstatter dagens ordning med direkte regulering fra forurensningsmyndigheten. Forutsatt at loven blir vedtatt i den form Regjeringen foreslår, vil det imidlertid fortsatt være adgang for forurensningsmyndigheten til å sette vilkår om bruk av teknologi for rensing av utslipp etter Forurensningslovens § 16. I proposisjonens kapittel 9.3, heter det at «Departementet mener videre at adgangen til å stille teknologikrav bør opprettholdes. Avgjørelsesmyndigheten er lagt til Kongen. Bruk av teknologikrav fremstår i praksis bare som aktuelt i forhold til nye gasskraftverk. Eventuelle nye konvensjonelle gasskraftverk vil representere betydelige kilder til utslipp av CO₂. Etablering av slike store nye utslippskilder i Norge kan gjøre det mer krevende for Norge å oppfylle Kyoto-forpliktelsen og kan også gjøre det vanskeligere for Norge å forplikte seg til og å overholde forpliktelser om ytterligere reduksjoner for kommende perioder. Regjeringen vil legge forholdene til rette for etablering av gasskraftverk med CO₂-håndtering, og har i St.meld. nr. 47 (2003-2004) Om innovasjonsverksemda for miljøvennlege gasskraftteknologiar mv presentert en strategi for dette.»
 
Uten CO₂-rensing vil gasskraftverket medføre en fem prosent økning i norske klimagassutslipp, og gjøre det svært vanskelig for Norge å oppfylle våre bindende forpliktelser etter Kyotoprotokollen. Bruk av de fleksible mekanismene kvotehandel, felles gjennomføring og den grønne utviklingsmekanismen, som protokollen åpner for, kan i en viss utstrekning bidra, men disse mekanismene skal kun være et supplement til innenlandske utslippsreduksjoner, jf. Kyotoprotokollens artikkel 6: «The acquisition of emission reduction units shall be supplemental to domestic actions for the purposes of meeting commitments under article 3.»
 
Et krav om rensing av CO₂-utslipp er også i tråd med Sem-erklæringen. «Inntil det er etablert et system for omsettelige utslippskvoter i tråd med Kyoto-protokollen forutsettes det at ytterligere konsesjons- og utslippstillatelser kun gis til gasskraftanlegg basert på CO₂-fri teknologi» Denne politikken bekreftes også av Miljøvernminister Knut Arild Hareide i et innlegg i Dagsavisen den 15.11.2004.

Bellona mener adgangen til å sette krav om teknologi for CO₂-rensing for gasskraftverk i henhold til Forurensningslovens §16 må benyttes i denne saken. Krav om rensing må omfatte hele anleggets utslipp, og ikke begrenses til eventuelle pilot- eller testprosjekt.

Nærmere om rensing og lagring av CO₂
Statoil har i sin søknad om utslippstillatelse for gasskraftverket på Tjeldbergodden lagt til grunn at gasskraftverket skal slippe CO₂-fritt ut i atmosfæren. Begrunnelsen for ikke å rense avgassene og håndtere CO₂ er at et slikt rensetiltak vil koste for mye og følgelig redusere lønnsomheten av prosjektet. Vi er av den oppfatning at Statoil i forarbeidet til sin søknad ikke har realitetsbehandlet denne problemstillingen. Vi mener at håndtering av CO₂ på TBO er sjablonmessig behandlet, på grunnlag av andre forhold enn en realitetsvurdering av relevante løsninger og de medfølgende kostnader ifm. rensing og håndtering av CO₂.

Både nasjonalt og internasjonalt har det i mange år blitt testet og forsket på løsninger for fangst og lagring av CO₂. Norge som oljenasjon er i en særlig gunstig stilling til å kunne gjøre nytte av CO₂, og til å etablere forretningsmuligheter tilknyttet fangst og håndtering av CO₂. Oljedirektoratet har i samarbeid med olje- og forskningsmiljøene i Norge de senere år gjennomført studier for bruk av CO₂ i norsk oljeproduksjon. Ved bruk av CO₂ i forbindelse med økt oljeutvinning [EOR] er det et veldokumentert faktum at man kan regne med betydelig økte mengder produsert olje fra eksisterende oljefelt. Oljedirektoratets studier viser at man på norsk sokkel kan hente ut merverdier i størrelsesorden NOK 500 mrd ved å benytte CO₂. Av dette potensialet er ca. NOK 100 mrd vurdert til å være av tidskritisk karakter, dvs. innenfor en tidsperiode på 5 til 10 år. Så langt er imidlertid bruken av CO₂ på feltene kun på utredningsstadiet, og vi har den siste tid sett flere eksempler på at manglende helhetstenking og politisk styring gjør en etablering av infrastruktur for bruk av CO₂ på norsk sokkel usikker. Manglende overordnet styring innenfor dette området gjør det vanskelig for det enkelte oljeselskap å innføre bruk av CO₂ til EOR. Bakgrunnen for Bellonas ønske om en satsning på CO₂ til EOR, er at en slik benyttelse av CO₂ vil skape et marked og en etterspørsel etter CO₂, som kan utløse investeringer i infrastruktur. En slik infrastruktur kan også benyttes til transport av CO₂ for lagring i reservoarer og akviferer, i lang tid etter at potensialet for EOR er uttømt. En slik infrastruktur har potensiale til å bli et sentralt utslippsreduserende tiltak, også i en større europeisk sammenheng.

Situasjonen slik vi ser det kan kort oppsummeres slik: Det har vært, og er fremdeles, uklart hvilke kostnader eller krav Statoil og andre vil bli stilt ovenfor som følge av CO₂-utslipp fra gasskraftverk i tiden etter Sem-erklæringens levetid. Vi tror dette er en sterkt medvirkende årsak til at Statoil ikke har lagt vekt på å håndtere utslippene av CO₂ fra TBO-gasskraftverk. Det er faglig internasjonal konsensus om at prisen CO₂-kvoter i internasjonal handel vil være jevnt stigende, trolig innenfor intervallet 10-20 USD per tonn i en tyveårsperiode etter 2008. I den økonomiske vurderingen av hvordan et krav om CO₂-rensing i utslippstillatelsen påvirker prosjektet, må SFT ta hensyn alternativkostnaden i form av kvotekjøp ved å slippe CO₂. I Statoils utslippssøknad fremstilles det som nærmest kostnadsfritt å slippe ut CO₂.

CO₂-håndtering og kostnader
I sin søknad om utslipp henviser Statoil til studier gjennomført av Naturkraft og av Sintef, der man påstår at kostnaden med å håndtere CO₂ fra avgassene fra gasskraftverket vil koste nærmere NOK 500 per tonn CO₂, tilsvarende en ekstrakostnad på 20 øre per kwh elektrisitet produsert.

Det som synes klart er at påstanden om rensekostnad er basert på utdatert informasjon, og et for snevert og ikke reelt konsept. Følgelig er håndtering av CO₂ ikke realitetsvurdert for TBO. Vi er av den oppfatning at de studier som Statoil henviser til ikke kan være det de selv definerer som «best available technology». Vi henviser her til en av de senere studier som er publisert av Mitshubishi Heavy Industries [MHI] i august 2004 utgaven av MHI Technical Review 2004 redegjør MHI for hvordan de er i stand til å levere renseteknologi for CO₂ med en rensekostnad i størrelsesorden NOK 150 – 180 per tonn CO₂. Det henvises bl.a. til erfaringer fra bygging av et renseanlegg i fellesskap med Kansai Electric Co., som håndterer 1m tonn CO₂ i året. I tillegg til dette har MHI flere gasskraftverk under utbygning i Midtøsten, der man håndterer CO₂ med henblikk på bruk av denne til produksjon av bl.a. kunstgjødsel. Med en CO₂-rensekostnad i den størrelsesorden som MHI identifiserer, så vil etablering av en CO₂-infrastruktur på Haltenbanken åpenbart kunne etableres, ettersom dette vil være godt innenfor relevante lønnsomhetskriterier. Selv om en tar i betraktning at disse kostnadene er for injeksjon på land og settes opp i land med et noe annet kostnadsbilde enn Norge, mener vi at en vil komme ut med et annet lønnsomhetsbilde enn det Statoil presenterer om en baserer seg på disse nye erfaringene.

Det finnes også andre teknologileverandører som hevder at de kan levere gasskraftverk med CO₂-håndtering som vil kunne gi en håndteringskostand for CO₂ i størrelsesorden NOK 100 – 200 per tonn. Sargas AS, som er et norsk selskap, er blant disse.

Vi er kjent med at det i prosjekteringen av TBO gasskraftverk fra Statoils side ikke er lagt vekt på å finne løsninger for håndtering av CO₂. Dette er ikke basert på en realitetsvurdering av kostnadene ved en slik håndtering, men sannsynligvis begrunnet i det forhold at Statoil ikke kan påta seg kostnader de i utgangspunktet ikke er pålagt ansvaret for. Så lenge det i planleggingsperioden for TBO gasskraftverk ikke har vært avklart om det vil koste TBO gasskraftverk noe å slippe ut CO₂, så har det heller ikke vært et relevant kostnadselement for utbygger å ta hensyn til. Vi er av den oppfatning at hvis Statoil hadde vært stilt ovenfor entydige krav om lave utslipp av CO₂, eller entydige kostnader ved å slippe ut denne CO₂, så ville Statoil ha realitetsvurdert en rensing av CO₂ på TBO.

Utslipp av NO_x
Statoil søker om tillatelse til utslipp av 1930 tonn NO_x per år, med et innhold av NO_x i eksosen på 25 ppm.

Etter rådsdirektiv 96/61 EF (IPPC- direktivet) skal utslippstillatelsen blant annet inneholde utslippsgrenser for forurensende stoffer. IPPC-direktivet oppstiller på samme måte som forurensningsloven et krav om at fastsettelsen av utslippskrav skal bygge på de beste tilgjengelige teknikker, jf. art. 9 pkt. 4.

Etter hva Bellona kjenner til finnes det tilgjengelige teknologier som bringer utslippene ned i et nivå på ca. 5 ppm. Disse teknologiene omtales gjerne som SCR (Selective Catalytic Reduction) og SCONO_x (Selective Catalytic Oxidation of NO_x)

At disse renseløsningene også er økonomisk og teknisk gjennomførbare vises ved at de er kommersielt tilgjengelige og i drift ved andre gasskraftverk. Fordi IPPC-direktivet er rettslig bindende gjennom EØS-avtalen og fordi det stiller strenge krav til konsesjonsbehandling av nye anlegg er det ikke adgang til å gi utslippstillatelse for NO_x som ligger over 5 ppm.

Bellona viser i denne sammenheng til saksbehandlingen av utslippstillatelsen til energianlegget til Snøhvit LNG, bl.a. SFTs brev til MD, datert 3.5.2004, der det heter at «Etter SFTs vurdering er kostnadseffektiviteten for bruk av SCR i et nytt anlegg akseptabel i lys av forpliktelsene Norge har i Gøteborg-protokollen.»

Forurensningsloven oppstiller en del formål og retningslinjer i §§ 1 og 2 som må vektlegges når forurensningsmyndigheten skal gi tillatelse etter § 11 til forurensende virksomhet. Disse retningslinjene vil være særlig aktuelle når det gis tillatelse til oppstart av ny virksomhet. Etter § 2 nr. 3 skal det bl.a. «….tas utgangspunkt i den teknologi som ut fra en samlet vurdering av nåværende og fremtidig bruk av miljøet og av økonomiske forhold, gir de beste resultater.» Dette betyr altså at forurensningsmyndigheten må se hen til de teknologier som er utviklet for rensing av NO_x for gasskraftverk.

Forskrift om behandling av tillatelser etter forurensningsloven (2002-04-16 nr. 362) (saksbehandlingsforskriften) er langt på vei identisk med IPPC-direktivet. Det er særlig forskriftens § 9 nr. 1 og 2 som kommer til anvendelse i denne saken. Disse bestemmelsene er hovedsakelig tilsvarende bestemmelsene i IPPC-direktivets artikkel 9 nr. 3 og 4. Det som er sagt ovenfor om disse bestemmelsene vil således også gjelde i forhold til saksbehandlingsforskriftens § 9 nr. 1 og 2.

Vedlegg II til saksbehandlingsforskriften definerer hva som menes med BAT. Denne definisjonen tilsvarer IPPC-direktivets artikkel 2 nr. 11 og skal derfor forstås på samme måte. Det som er sagt ovenfor om BAT blir derfor også gjeldende i forhold til saksbehandlingsforskriften.

Forurensningsmyndigheten vil være bundet av både IPPC- direktivet og saksbehandlingsforskriften i tillegg til at de må se hen til de forpliktelsene som følger av Gøteborgprotokollen. Om kort tid vil også rådsdirektiv 01/81/EF, NEC-direktivet (National Emission Ceilings) bli bindene for Norge. Dette direktivet setter nasjonale grenseverdier for utslipp av SO₂, NO_x, NH₃, og VOC som skal oppfylles innen år 2010. Nivåene på grenseverdiene vil med all sannsynlighet ligge på et tilsvarende nivå som Gøteborgprotokollen, noe som må medføre en betydelig reduksjon i de nasjonale utslippene av NO_x de kommende år.

Bellona vil også gjøre oppmerksom på at det er uakseptabelt å tillate tredjepartsløsninger som en måte å «redusere» utslippene fra nye utslippskilder, siden tredjepartsløsninger ikke bidrar til noen netto reduksjon av utslippene, men bare hindrer en nasjonal økning som følge av utslippsøkningene på Snøhvit. Tredjepartstiltak bidrar således bare til oppretttholdelse av status quo.

Bruk av tredjepartsløsninger vil også være i strid med IPPC-direktivet. Det er bare dersom utslippsgrensene er strengere enn det som følger av BAT-prinsippet at det kan bli aktuelt med tredjepartstiltak. Denne tolkningen er i overensstemmelse med IPPC-direktivet.

Konklusjon
Basert på våre internasjonale forpliktelser i henhold til Kyoto-protokollen og miljøet generelt, samt utsiktene for en betydelig merverdiskapning på norsk sokkel ved bruk av CO₂ i oljeproduksjon, ber vi SFT om å:

1. Stille krav om rensing og lagring av CO₂ fra gasskraftverket på Tjeldbergodden. Uten et slikt krav må det ikke gis utslippstillatelse for gasskraftverk. I den videre saksbehandling anbefaler vi at SFT ber Statoil om å utføre en realitetsvurdering av kostnader og konsepter for bygging av et gasskraftverk på TBO med innfanging av CO₂ før utslippstillatelsen ferdigbehandles. Renseanlegget bør også ta i mot CO₂ fra Metanolanlegget. Innfanging av CO₂ er den aller vesentligste kostnaden i en CO₂-kjede. Vi mener også at et slikt pålegg fra SFT ikke vil medføre noen form for utilbørlig utsettelse av prosjektgjennomføring eller betydelige merkostnader for Statoil som utbygger. En slik realitetsvurdering kan håndteres ved å invitere Sargas AS, Mitsubishi Heavy Industries ltd., Fluor Corporation og andre relevante teknologileverandører til å levere anbud. Kostnadene ved gjennomføring av en slik anbudsrunde vil være ubetydelig sett i forhold til kostnadene ved totalprosjektet.
2. Stille krav om utslipp av maksimalt 5 ppm NO_x i eksosen, og at kravet i sin helhet skal oppfylles på anlegget, og ikke som tredjepartstiltak.

Med vennlig hilsen,