Miljøverndepartementet
Postboks 8013 Dep
0030 Oslo

Kommentarer til SFTs oversendelse av vedtak om tillatelse til bruk og utslipp av kjemikalier og kra

Kommentarer til SFTs oversendelse av vedtak om tillatelse til bruk og utslipp av kjemikalier og krav til beredskap mot akutt forurensning ved boring av letebrønn 7220/6-1 i PL 225

Vi viser til ovennevnte oversendelse der SFT anbefaler at tilsynets vedtak datert 18. oktober 2004 blir opprettholdt, og tillater oss i den forbindelse å komme med enkelte merknader til det SFT anfører i oversendelsesbrevet.

1. Forholdet til utredningsinstruksen
1. SFT avviser i oversendelsesbrevets punkt 3.2 at utredningsinstruksens høringsfrister kommer til anvendelse i denne saken. Dette er begrunnet med at de miljørisiko- og beredskapsanalyser en operatør er pålagt å utarbeide i forbindelse med en planlagt oljeboring, ikke er omfattet av instruksens punkt 1.2 andre avsnitt, idet dette etter SFTs vurdering ikke kan anses som utredninger som «utføres på oppdrag av statlige forvaltningsorganer.»

SFT viser i den forbindelse til at operatørens plikt til å utarbeide denne type analyser følger av forskrift om styring i petroleumsvirksomheten 3. september 2001 nr. 1099 §§ 15 og 16, og til at en ikke har innflytelse over om operatøren ønsker å starte en leteboring og dermed heller ikke kan sies å ha pålagt operatøren å utføre analysene. Disse analysene er imidlertid ikke noe vedkommende operatør utarbeider etter eget forgodtbefinnende, men fordi en er pålagt å gjøre det med grunnlag i en forskrift som er fastsatt av Oljedirektoratet, SFT og Statens Helsetilsyn. Det fremstår derfor som en noe anstrengt tolkning å hevde at analysene ikke kan sies å være utført på oppdrag fra SFT (eller andre) statlige forvaltningsorganer.

Vi tillater oss i denne forbindelse også å bemerke at den tolkningen av utredningsinstruksen som Bellona og Natur og Ungdom viser til i sin klage, ikke er organisasjonens egen tolkning slik SFT anfører, men tolkningen til Arbeids- og administrasjonsdepartementet, jf. at dette i brev 20. februar 2002 har fremholdt at «reglene for høringsfrister i instruksen pkt. 5.2 burde vært lagt til grunn» i forhold til operatørens miljørisiko- og beredskapsanalyser.

SFT er naturligvis i sin fulle rett til ikke å være enige i en slik tolkning. Siden det følger av utredningsinstruksens pkt. 1.4 at AAD «har ansvaret for å tolke og gi informasjon om instruksen«, framtrer det unektelig som nokså betenkelig at tilsynet i stedet for å ta initiativ til eventuelle endringer av utredningsinstruksen slik at denne eventuelt kan gis et innhold som udiskutabelt er i samsvar med SFTs tolkning, kort og godt ignorerer AADs tolkning.

2. Vi vil videre bemerke at SFTs synspunkt om at utredningsinstruksens krav ville komme i motstrid med saksbehandlingsregler fastsatt i lov eller forskrift, «i dette tilfellet forurensningsforskriftens saksbehandlingsregler» ikke er godt fundert.

Hadde forurensningsforskriften operert med en maksimal høringsfrist på fire uker, ville tilsynet hatt et poeng, ved at det da ville være direkte motstrid mellom forskriften og instruksen. Forskriftens § 36-6 slår imidlertid fast at høringsfristen som hovedregel «ikke skal være kortere enn 4 uker» (vår understrekning). Det gir følgelig dårlig mening å hevde at instruksens krav om tre måneders høringsfrist vil komme i motstrid med forskriftens § 36-6, ettersom det her ikke settes noe forbud mot at det gis en lengre høringsfrist enn 4 uker.

Å snakke om at forskriftens «krav» vil gå foran en intern instruks er følgelig lite treffende. Om man i et konkret tilfelle setter høringsfristen til tre måneder, vil ikke det stå mer i motstrid med forskriftens krav, enn at SFT i angjeldende sak har utvidet høringsfristen fra 4 til 8 uker. Siden forskriften gir en minimumsgrense og ikke en maksimumsgrense, vil det være fullt samsvar mellom regelverkene. Skal man først skal begi seg inn på en rettskildemessig diskurs i denne sammenhengen, ville det for øvrig være mest treffende å si at forskriften tolket i lys av instruksen tilsier at den normale høringsfristen i disse tilfellene skal være tre måneder.

3. Når det ellers gjelder hvilke konsekvenser det vil ha å legge utredningsinstruksens høringsfrist til grunn, kan vi ikke se at det ville ha andre konsekvenser enn at høringsfristen i en del sammenhenger vil kunne bli utvidet til tre måneder. Vi kan ikke helt se hva som skulle være uheldig med dette, ettersom det vil bidra til at sakene kan bli bedre belyst før vedtakene treffes, og kan da bare konstatere at SFTs synes å anse det som uheldig at det i oljeboringssaker gis en lengre høringsfrist enn fire uker. Dette kan vanskelig tolkes annerledes enn at SFT er av den oppfatning at det er viktig at slike saker kan behandles hurtig, slik at man i størst mulig grad kan ta hensyn til operatørens interesser.

4. For øvrig vises det til det som er anført om forholdet til utredningsinstruksen i punkt 3 i klagen fra Bellona og Natur og Ungdom datert 17. november 2004.

2. EUs direktiv om strategiske konsekvensutredninger
Vi har i klagen fremholdt at det kan spørres om behandlingen av leteboringssaken har vært i samsvar med kravene i direktiv 2001/42/EF om strategiske konsekvensutredninger. Til dette bemerker SFT kun at implementeringen av direktivet i norsk rett er gjennomført ved endringer i plan- og bygningsloven som vil tre kraft 1. april 2005 og at disse reglene ikke vil få anvendelse i denne saken fordi lovens virkeområde kun gjelder ut til grunnlinjen.

Det er naturligvis korrekt at de reglene som ble implementert i plan- og bygningsloven ikke vil komme til direkte anvendelse i denne saken (og ikke bare fordi loven kun gjelder ut til grunnlinjen, men også fordi reglene uansett ikke vil tre i kraft før 1. april 2005).

Det forhold at implementeringen av direktivet først vil tre i kraft 1. april 2004 og da kun med virkning på norsk territorium innenfor grunnlinjene, fratar imidlertid ikke direktivet dets folkerettslige virkninger. Vi viser i den forbindelse til at direktivet trådte i kraft 21. juli 2001, og at det har vært folkerettslig bindende for Norge side mars 2003 da Stortinget ga samtykke til at det skulle innlemmes i EØS-avtalen, jf. St. prp. nr. 7 (2002-2003). Dette forholdet er imidlertid ikke omtalt av SFT i oversendelsesbrevet, noe vi finner en smule underlig tatt i betraktning at argumentasjonen i vår klage utelukkende er knyttet til de folkerettslige virkningene av direktivet, og herunder direktivets gjennomslagskraft i intern rett.

Vi vil videre minne om at det om direktivets rekkevidde er uttalt følgende i Ot. prp. nr. 47 (2003-2004) punkt 2.2.2, side 2:

«Direktivet omfatter planer og programmer som sannsynligvis vil ha betydelige miljøvirkninger. Det omfatter planer og programmer i nærmere angitte sektorer, i praksis alle sektorer med unntak av planer/programmer som kun skal tjene forsvar eller sivilt beredskap, og rene finansplaner.»

Videre heter det i proposisjonens punkt 4.4.2, side 5:

«Etter [Miljøvern]departementets vurdering synes åpning av nye områder for petroleumsvirksomhet etter petroleumsloven å kunne falle inn under direktivets krav. Vurdering av dette og eventuelle behov for endringer i petroleumsloven eller forskriften til denne vil bli vurdert nærmere av Olje- og energidepartementet.»

Det framtrer på denne bakgrunn som relativt klart at direktivet også gjelder i forhold til petroleumsvirksomheten, og at den implementeringen som det er lagt opp til gjennom endringene i plan- og bygningsloven derfor ikke vil være tilstrekkelig.

Det er videre høyst betimelig å stille spørsmål ved om behandlingen av den angjeldende saken har vært i samsvar med direktivets krav. Norge er folkerettslig bundet av direktivet og det vil dessuten både gjennom presumsjonsprinsippet og EØS-rettens særlige gjennomslagskraft i intern rett for så vidt gjelder ratifiserte, men ikke implementerte direktiver, kunne ha atskillig virkning også i intern rett. Det vises ellers til det som er anført om dette i punkt 4 i vår klage.

Vi konstaterer ellers at SFT under sin behandling av klagesaken overhodet ikke har berørt de forholdene vi her har tatt opp når det gjelder direktiv 2001/42/EF, og at tilsynet ikke har anført noen holdbar begrunnelse for denne unnlatelsen. I stedet har en nøyd seg med en i denne sammenhengen lite treffende henvisning til at plan- og bygningsloven ikke gjelder utenfor grunnlinjene.

Det er dermed desto viktigere at Miljøverndepartementet under sin klagebehandling foretar en grundig vurdering av om behandlingen av Hydros søknad om leteboring har vært i samsvar med direktivets konkrete krav til miljøvurdering, og av forholdet mellom direktivets krav på den ene siden og ULB og de senere foretatte konkrete analysene/utredningene på den andre.

Nullutslipp til sjø
Utgangspunktet for definisjonen til null utslipp i Barentshavet var ivaretakelsen av et sårbart økosystem, hvor føre-var prinsippet var sentralt. Utslippstillatelsen i forbindelse med leteboringene denne høsten vil sette presedens skapende for evt. nye søknader om leteboring. Det er derfor underlig at forurensingstilsynet svekker de føringen som er lagt. SFT skriver i sitt brev at utslippene utfra definisjonen i St.meld nr 38 (2003-2004) ikke skal inneholde uakseptable miljøegenskaper. I utslippstillatelsen fra SFT har Hydro fått tillatelse til utslipp av kjemikalier også i rød kategori, og dette utslippet er således i strid med det SFT skriver. Vi vil for ordens skyld minne om at det er flere definisjoner av utslippsregime i Barentshavet, og at SFT i sin beslutning legger til grunn den tolkningen som er mest slepphendt i forhold til hvilke utslipp som skal tillates. Vi viser ellers til vår klage på utslippstillatelsen

Topphull
Det finnes flere teknologier for null utslipp ved boring av topphull. Det går tydelig frem av SFTs brev at de kun har vurdert en teknologi. Natur og Ungdom og Bellona kjenner til tre former for teknologier, dersom ikke tilsynet er kjent med dette. Vi ber departementet vurdere alle teknologiene og ikke kun en.

Definisjonen av topphull
Topphull er tydelig definerte i ULBen, se mer i vår klage på utslippstillatelsen. Hvor definisjonen er satt til den delen av hullet som bores med 36″, og mengden kaks som er lagt til grunn er 50m3. SFT skriver i sitt oversendelses brev at det utfra boretekniske og sikkerhetsmessige årsaker ikke er mulig å ha null utslipp før BOP er satt, og at det således må gis tillatelse til utslipp.

Natur og Ungdom og Bellona er selvfølgelig opptatt av at boringene skal være sikkerhetsmessig forsvarlig. Det er imidlertid tydelig definert i ULBen hva som skal regnes som topphull. Dette har vært klart for selskapene hele tiden. Vi regner også med at OED og Sintef var klar over denne problemstillingen. Dersom ikke selskapene klarer å oppfylle det som er lagt som forutsetning for boring i Barentshavet på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte kan det heller ikke gis tillatelse til boring. Dette er også blitt påpekt av oljeselskapene selv, blant annet sa informasjonssjef i Statoil Sverre Kojedal til NRK Nordland, 10.12.03. «Hvis vi ikke holder løftet, kan vi heller ikke bygge ut i nordområdene». Om Olje- og energi departementet eller Sintef skulle ha brukt feil definisjon og forutsetninger, skal ikke denne feilen lastet miljøet, og et minimum vil være at det utredes for de konsekvensene økt kaksutslipp vil medføre.

Kjemikalier
Testene for nedbrytning er gjort på 15-20 graders vann. I Barentshavet de aktuelle månedene er vanntemperaturen mellom 10-15C grader kaldere enn dette, og nedbrytningstiden er betraktelig lenger. Bellona og Natur og Ungdom ser at det er ulikt tidsperspektiv på ulike forbedringer i forbindelse med kjemikalietestene, og at det således vil ta noe tid å fremskaffe organismer som er relevante for Barentshavet, for å gjennomføre tester av giftighet. Vi anser imidlertid at testene for nedbrytning vil være mulig å gjennomføre på kaldere vann i løpet av forholdsvis kort tid. Kategorisering av kjemikalier er viktig for å ha et sammenligningsgrunnlag mellom forskjellig kjemikalier. Samtidig forteller testene og kategorien skadepotensialet til de ulike kjemikaliene. SFT skriver at de har vurdert de klimatiske forholdene i Barentshavet. Dette er ikke gjenspeilet i det vedtaket SFT har gjort. Bellona og Natur og Ungdom vil be SFT om å få tilsendt de vurderingene som er foretatt, og ber departementet synliggjøre denne vurderingen i sitt vedtak. Vi viser ellers til vår klage.

Utslippsberegninger
SFT skriver at de ikke har mulighet til å selv å kontrollere hver enkelt utslippskilde for kjemikalier offshore. Det er selvfølgelig Bellona og Natur og Ungdom klar over. Samtidig må utslippstillatelsen være et virkemiddel for å redusere utslippene. Da er det avgjørende at SFT har oversikt over hvor det mulig å redusere utslipp på kort og lang sikt. Dersom tilsynet selv ikke har kapasitet bør de be Hydro utrede for hvor de ser potensialet for utslipp reduksjon på kort og lang sikt. Dersom dette var en standard ved utslippssøknader ville tilsynet hatt en god oversikt over hvordan det er mulig å få ned utslippene offshore.

Styringsforskriften
I vedtak om utslippstillatelsen til Statoils boring av brønn 7227/11-1S skriver SFT at Statoil ikke fullt ut overholder forutsetningene i styringsforskriften. Da Statoils og Hydros søknader er like på mange områder stiller vi også spørsmålstegn om Hydro søknad oppfyller styringsforskriften. Dette gjelder spesielt kravene som er satt til analyser i kapittel IV. Vi ber departementet gjennomgå om Hydro oppfyller kravene i styringsforskriften.

Med vennlig hilsen,