NOTAT:
Utredningsinstruksen og behandling av leteboringer

Natur og Ungdom og Bellona har gjennom en rekke henvendelser til SFT bedt om at utredningsinstruksen, jf. kgl.res. 18 februar 2000, skal gjelde for leteboringssaker, da det tidligere Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) har gjort det klart at instruksen skal gjelde i denne type saker.

I brev 11. juli 2000 henvendte Bellona seg til AAD med anmodning om å få presisert bestemmelsen i Utredningsinstruksens punkt 1.2 med sikte på å få avklart instruksens rekkevidde. I dette brevet ble det blant annet fremholdt:

”Et særlig interessant spørsmål er om de konsekvensutredninger en konsesjonssøker er pålagt å gjennomføre ifølge gjeldende regelverk – typisk miljørisiko- og beredskapsanalyser i forbindelse med planlagt oljeboring – er omfattet av instruksens punkt 1.2 andre avsnitt.

Det vil altså si om utredninger av denne typen er omfattet av formuleringen ”utredningsarbeid som utføres … på oppdrag fra statlige forvaltningsorganer”, slik at de dermed også er omfattet av høringsreglene i instruksens kapittel 5.”

Etter at saken i vel atten måneder hadde blitt malt i byråkratiets kvern og passert gjennom en lang rekke av dets irrganger, konkluderer AAD på følgende måte i brev 20. februar 2002:

”Arbeids og administrasjonsdepartementet (AAD) har vurdert saken og er av den oppfatning at det her dreier seg om et tiltak som omfattes av Utredningsinstruksen. Dette innebærer at reglene for høringsfrister i instruksen pkt. 5.2 burde vært lagt til grunn.”

AAD har med dette klargjort tolkningen av utredningsinstruksen, og slått fast at den kommer til anvendelse i forhold til blant annet de miljørisiko- og beredskapsanalyser en konsesjonssøker er pålagt å gjennomføre i forbindelse med en planlagt oljeboring. Konsekvensen av dette er blant annet at høringsfristen i forhold til slike utredninger og analyser ”normalt” skal være tre måneder, jf. instruksens punkt 5.2.

Til tross for at SFT har vært fullt informert om AADs synspunkt (tilsynet var – i likhet med MD – også direkte involvert i den prosessen som ledet fram mot AADs konklusjon), har man valgt å ignorere dette under behandlingen av utslippssøknadene i forbindelse med leteboring i Barentshavet. Som følge av anmodningen fra Bellona og Natur og Ungdom har høringsfristene blitt utsatt på grunn av ferieavvikling og stort arbeidspress. SFTs begrunnelse hadde imidlertid ingen sammenheng med Utredningsinstruksen, skjønt SFT har bemerket at tilsynet har holdt seg innenfor minstefristen på seks ukers høringsfrist i instruksens punkt 5.2.

Vi vil imidlertid til dette bemerke at hovedregelen i punkt 5.2 er at høringsfristen er tre måneder. Dermed er det tilfellet at det gis en kortere høringsfrist enn dette som må begrunnes særskilt, og ikke at tre-måneders regelen legges til grunn. Til SFTs anførsler om at tidsrammene ofte er stramme i denne type saker, kan det for det første bemerkes at både konsesjonssøker og konsesjonsorgan, helt siden AADs uttalelse forelå i februar 2002, har kunnet planlegge tiltaket ut fra en forutsetning om at høringsfristen ville være tre måneder. Dertil kommer at høringen på den omsøkte boringen til Hydro ble lagt midt i fellesferien og arbeidspresset knyttet til oljeboring i nord har vært stort i forbindelse med de andre høringsuttalelsene. Det er også en rekke faglige komplekse problemstillinger knyttet til leteboring, og ikke minst gjelder det i forhold til leteboringer i nord-områdene. Hvis man først skulle gjøre unntak fra hovedregelen om tre måneder tilsier derfor dette at det ville være mer nærliggende å forlenge høringsfristen ut over dette, enn å innsnevre fristen i betydelig grad.

Når det gjelder arbeidspresset i disse sakene vil vi vise til de prosessene vi har fulgt:

Høringsuttalelse til Hydros boring av brønn 7220/6-1 17.08.04, kommentar til SFTs opprettholdelse av utslippstillatelse til Snøhvit LNG 18.08.04, høringsuttalelse til boring av brønn 7227/11-1S 24.09.04, Klage på samsvarsuttalelse 06.10.04, klage på vedtak om ikke rettslig klageinteresse på klage på samsvarsuttalelse 20.10.04, kommentar til Ptils oversendelses brev 25.10.04, klage på utslippstillatelse til sjø for Snøhvit LNG 25.10.04, anmodning om utsatt klagefrist på utslippstillatels til boring av brønn 7227/11-1S 02.11.04, begjæring om innsyn i informasjon om kjemikalier til boring av brønn 7227/11-1S 08.11.04, klage på Hydros boring 7220/6-1 17.11.04, anmodning om utsatt klagefrist på samtykke til Hydros boring 19.11.04, klage på samtykke til Hydros boring 19.11.04, frist på ytterligere kommentarer til klage på samtykke 23.11.04, kommentarer til Statoils klage på utslippstillatelse på Snøhvit LNG 25.11.04, høring på utslippssøknad for Statoils boring på 7131/4-1 29.11.04, anmodning om forlenget klagefrist på utslippstillatels for brønn 7227/11-1S, anmodning om forlenget klagefrist og begjæring om innsyn i dokumenter i forbindelse med samtykke til boring av brønn 7227/11-1S og klagefrist på samtykke og utslippssøknad for brønn 7227/11-1S er 06.12.04.

Forholdet mellom OEDs konsekvensutredning, leteboring og utredningsinstruksen
Om forholdet til Utredningsinstruksen uttaler SFT følgende i vedtak om utslippstillatelsen til Hydros boring av brønn 7220/6-1 datert 18.10.04:

”SFT anser at utredningsplikten, jf. Utredningsinstruksen, i forbindelse med leteboringer er dekket av OEDs konsekvensvurderinger som foretas i forkant av åpning av et område for letevirksomhet. I henhold til forurensningsforskriften §36-6 skal fristen på høringer ikke være kortere enn 4 uker. Vår praksis for høringer av søknader i forbindelse med leteboringer er i de fleste saker 4 uker.”

Brevet fra Bellona til AAD inneholder imidlertid en konkret henvisning til den type miljørisiko- og beredskapsanalyser som blir utarbeidet i forbindelse med leteboring. Når AAD svarer at ”det her dreier seg om et tiltak som omfattes av utredningsinstruksen” kan dette derfor ikke leses på annen måte enn at Utredningsinstruksens regler om høringsfrist skal legges til grunn både i forhold til slike analyser spesielt, og i forhold til søknader om leteboringer generelt. Dette fordi en sentral del av slike søknader nettopp vil være de medfølgende miljørisiko- og beredskapsanalyser.

Om utredningsinstruksen og miljørettet risiko og beredskapsanalyse
SFT har i oversendelsesbrevet til klage på Hydros boring datert 30.11.04, kommet med ytterligere bemerkninger til hvorfor høringsfristen i utredningsinstruksen ikke kommer til anvendelse i denne saken. Dette er begrunnet med at de miljørisiko- og beredskapsanalyser en operatør er pålagt å utarbeide i forbindelse med en planlagt oljeboring, ikke er omfattet av instruksens punkt 1.2 andre avsnitt, idet dette etter SFTs vurdering ikke kan anses som utredninger som ”utføres … på oppdrag av statlige forvaltningsorganer.”

SFT viser i den forbindelse til at operatørens plikt til å utarbeide denne type analyser følger av forskrift om styring i petroleumsvirksomheten 3. september 2001 nr. 1099 §§ 15 og 16, og til at man ikke har innflytelse over om operatøren ønsker å starte en leteboring og dermed heller ikke kan sies å ha pålagt operatøren å utføre analysene. Disse analysene er imidlertid ikke noe vedkommende operatør utarbeider etter eget forgodtbefinnende, men fordi man er pålagt å gjøre det med grunnlag i en forskrift som er fastsatt av Oljedirektoratet, SFT og Statens Helsetilsyn. Det fremstår derfor som en noe anstrengt tolkning å hevde at analysene ikke kan sies å være utført på oppdrag fra SFT (eller andre) statlige forvaltningsorganer.

Vi tillater oss i denne forbindelse også å bemerke at den tolkningen av utredningsinstruksen som Bellona og Natur og Ungdom viser til i sin klage, ikke er organisasjonens egen tolkning slik SFT anfører, men tolkningen til Arbeids- og administrasjonsdepartementet, jf. at dette i brev 20. februar 2002 har fremholdt at ”reglene for høringsfrister i instruksen pkt. 5.2 burde vært lagt til grunn” i forhold til operatørens miljørisiko- og beredskapsanalyser.

SFT er naturligvis i sin fulle rett til ikke å være enige i en slik tolkning. Siden det følger av utredningsinstruksens pkt. 1.4 at AAD ”har ansvaret for å tolke og gi informasjon om instruksen”, framtrer det unektelig som nokså betenkelig at tilsynet i stedet for å ta initiativ til eventuelle endringer av utredningsinstruksen slik at denne eventuelt kan gis et innhold som udiskutabelt er i samsvar med SFTs tolkning, kort og godt ignorerer AADs tolkning.

Forholdet til forurensningsforskriften
SFT anfører i sitt oversendelsesbrev at utredningsinstruksens krav ville komme i motstrid med saksbehandlingsregler fastsatt i lov eller forskrift, ”i dette tilfellet forurensningsforskriftens saksbehandlingsregler”. Bellona og Natur og Ungdom mener dette ikke er godt fundert.

Hadde forurensningsforskriften operert med en maksimal høringsfrist på fire uker, ville tilsynet hatt et poeng, ved at det da ville være direkte motstrid mellom forskriften og instruksen. Forskriftens § 36-6 slår imidlertid fast at høringsfristen som hovedregel ”ikke skal være kortere enn 4 uker” (vår understrekning). Det gir følgelig lite mening å hevde at instruksens krav om tre måneders høringsfrist vil komme i motstrid med forskriftens § 36-6, ettersom det her ikke settes noe forbud mot at det gis en lengre høringsfrist enn 4 uker.

Å snakke om at forskriftens ”krav” vil gå foran en intern instruks er følgelig lite treffende. Om man i et konkret tilfelle setter høringsfristen til tre måneder, vil ikke det stå mer i motstrid med forskriftens krav, enn at SFT i angjeldende sak har utvidet høringsfristen fra 4 til 8 uker. Siden forskriften gir en minimumsgrense og ikke en maksimumsgrense, vil det være fullt samsvar mellom regelverkene. Skal man først skal begi seg inn på en rettskildemessig diskurs i denne sammenhengen, ville det for øvrig være mest treffende å si at forskriften tolket i lys av instruksen tilsier at den normale høringsfristen i disse tilfellene skal være tre måneder.

Konsekvenser av utredningsinstruksen
Når det ellers gjelder hvilke konsekvenser det vil ha å legge utredningsinstruksens høringsfrist til grunn, kan vi ikke se at det ville ha andre konsekvenser enn at høringsfristen i en del sammenhenger vil kunne bli utvidet til tre måneder. Vi kan ikke helt se hva som skulle være uheldig med dette, ettersom det vil bidra til at sakene kan bli bedre belyst før vedtakene treffes, og kan da bare konstatere at SFTs synes å anse det som uheldig at det i oljeboringssaker gis en lengre høringsfrist enn fire uker. Dette kan vanskelig tolkes annerledes enn at SFT er av den oppfatning at det er viktig at slike saker kan behandles hurtig, slik at man i størst mulig grad kan ta hensyn til operatørens interesser.

Vi tillater oss videre å bemerke at det for å sikre en demokratisk og forsvarlig behandling i saker som gjelder leteboringer, som reiser mange prinsipielle spørsmål og særlig når det gjelder boringer i nordområdene, vil ha avgjørende betydning at høringsinstansene når saken er på søknadsstadiet gis tilstrekkelig tid til å sette seg inn i saken. Dette må ikke minst gjelde i forhold til medfølgende miljørisiko- og beredskapsanalyser, som er et komplekst materiale.

Det er derfor et alvorlig anslag mot våre demokratiske rettigheter når tilsynet velger å ikke følge de normale høringsfristene etter utredningsinstruksen (tre måneder), men i stedet opererer med en vesentlig kortere høringsfrist, jf. at det i SFTs vedtak heter at etatens ”praksis for høringer av søknader i forbindelse med leteboringer … i de fleste saker er 4 uker.” Med dette har man for øvrig ikke bare underskredet Utredningsinstruksens ordinære frist betydelig, men også lagt seg på det som er ”minimumshøringsfrist” etter forurensningsforskriften § 36-6 hvoretter fristen på høringer ikke skal være kortere enn 4 uker. Tatt i betraktning at det i disse tilfellene dreier seg om saker som er kontroversielle og som altså også reiser en rekke spørsmål av prinsipiell art, finner vi dette relativt oppsiktsvekkende.

Vi vil her også vise til at Utredningsinstruksens regler bare kan fravikes ”når særlige omstendigheter gjør det nødvendig,” og at en beslutning om å fravike reglene om høringsfrist (når det endelige vedtaket, som i dette tilfellet, ikke skal treffes av en underliggende instans), bare kan fattes av statsråden i fagdepartementet, jf. instruksens punkt 1.3. I dette tilfellet er det imidlertid truffet en de facto beslutning om å fravike reglene om høringsfrist, og beslutningen er ikke truffet av den ansvarlige fagstatsråden (Miljøvernministeren), men på administrativt nivå i en underliggende instans.

Vi finner det på denne bakgrunn relativt oppsiktsvekkende at en underliggende etat som SFT velger å overse en vurderingen som er gjort av det departementet som er ansvarlig for tolkningen og anvendelsen av Utredningsinstruksen, jf. instruksens punkt 1.4 der det heter at AAD ”har ansvaret for å tolke og gi informasjon om instruksen”.

Da vi tok om dette i møte med SFT 5. November i år , ble det opplyst at etaten hadde valgt å se bort fra instruksen, fordi man mente at ”den ikke skulle gjelde i denne type saker”. I brevet 20. februar 2002 uttaler imidlertid AAD det stikk motsatte. Vi kan da bare konstatere at SFT har foretatt en subjektiv tolkning av instruksen, der en hever seg over tolkningen til det ansvarlige departementet.

Miljøverndepartementets ansvar
Vi tillater oss også å vise til Utredningsinstruksens punkt 1.4 som pålegger det enkelte departementet ansvaret for at egne ansatte og ansatte i underliggende virksomheter blir gjort kjent med instruksen, og at den blir fulgt. Denne saken viser at SFTs praksis strider mot instruksen, Det er rimelig å anta at dette skyldes at Miljøverndepartementet ikke har fulgt opp sitt ansvar etter instruksens 1.4, etter at det i februar 2002 ble klarlagt at instruksens regler om høringsfrist også gjelder i forhold til miljørisiko- og beredskapsanalyser som legges fram i forbindelse med søknader om leteboring.

Bellona og Natur og Ungdom har krevd at miljøvernminister Knut Arild Hareide sørger for at departementet nå følger opp dette ansvaret og pålegger SFT og følge Utredningsinstruksen. Vi ber imidlertid om at Arbeids- og sosialministeren rydder opp i situasjonen og fastholder den tolkningen som departementet tidligere har kommet med. Ministeren må også sørge for at instruksen følges av de ulike departementet og deres underliggende etater.