Sivilombudsmannen
Att: Irene Jensen
Postboks 3 Sentrum
0101 Oslo

Klage på delvis avslag om innsyn – Havforskningsinstituttet

Klage på delvis avslag om innsyn i dokument fra Havforskningsinstituttet i forbindelse med 19. konsesjonsrunde

Det vises til tidligere korrespondanse, senest brev fra ombudsmannen 10. oktober 2005, der brev datert 6. oktober fra Fiskeri- og kystdepartementet (FKD) følger vedlagt for eventuelle merknader fra Bellonas side. Vi vil i det følgende gi våre merknader til det FKD har anført.

Vi nevner for ordens skyld at våre kommentarer følger den samme nummerrekkefølgen som er benyttet av ombudsmannen i brev 7. september 2005 og i FKDs svarbrev.

1. For sen saksbehandling

Departementet opplyser at netto saksbehandlingstid er sju dager, og erkjenner at dette er utenfor den anbefalte saksbehandlingstiden på én til tre dager. Dette begrunnes med at en fant det påkrevd å innhente synspunkter fra andre berørte departementer før svar kunne gis, jf. for så vidt også det som er anført i brevets punkt 4 om behovet for ”en samordnet holdning til offentlighetsspørsmålet” mellom de involverte forvaltningsorganene. Dette forsinket saken, som imidlertid var gjenstand for kontinuerlig behandling i hele syv-dagers perioden. Følgelig var saksbehandlingstiden etter FKDs syn i samsvar med kravene i offentlighetsloven § 9 første ledd.

Det bemerkes til dette at Miljøverndepartementet (MD) brukte to virkedager på å besvare Bellonas begjæring om innsyn i langt flere dokumenter i det samme sakskomplekset. Vi har derfor vanskelig for å se at det skulle kreve nesten fire ganger så lang tid for FKD å utforme sitt svar. FKDs svar bærer heller ikke preg av at saken har vært under kontinuerlig og grundig behandling.

Sammenholdes FKDs brev til Bellona 30. juni 2005 og til ombudsmannen 6. oktober med MDs brev til Bellona 17. juni og 6. juli og til ombudsmannen 29. september, skapes det heller ikke et inntrykk av at den foretatte samordningen har vært særlig intens. Det kan i denne forbindelsen blant annet vises til at MD hadde utformet sitt første svar (17. juni) før Bellona (20. juni) rettet sin innsynsbegjæring til FKD. At en da skal ha brukt sju dager på å utforme svarbrev etter å ha innhentet synspunkter og samordnet med blant annet MD, virker som uforholdsmessig lang tid.

Bellona har også merket seg at de to departementene i sine svar har vektlagt til dels ulike hensyn. Mens FKD for eksempel knapt har vektlagt hensynet til at ”offentliggjøring av de angjeldende opplysningene kunne bidratt til uklare ansvarsforhold utad”, jf. svarbrevets punkt 4, har dette hatt at en viktig pass i MDs vurderinger, jf. MDs brev til Bellona 6. juli og til ombudsmannen 29. september 2005. Mens MD har vist til offentlighetsloven § 5 annet ledd første punktum bokstav a) som hjemmel for unntak, har FKD først vist til § 5 annet ledd første og annet punktum, og senere til § 5 annet ledd første punktum, jf. nedenfor. Heller ikke dette tyder på intens samordning.

Samlet indikerer dette at innsynsbegjæringen ikke har vært gitt tilstrekkelig prioritet hos FKD med den følge at den neppe kan anses besvart ”uten ugrunnet opphold” slik § 9 første ledd krever. Vi tillater oss for øvrig også å bemerke at det faktum at FKD har oversittet ombudsmannens frist for å inngi svar med vel to uker, kan være egnet til å forsterke at saken har hatt og har lav prioritet.

2. Hjemmelshenvisning

FKD anfører at offentlighetsloven § 5 annet ledd første punktum vil en mer presis hjemmelshenvisning, enn ”§ 5 annet ledd første og annet punktum” som en tidligere har viste til.

Dette er for så vidt riktig, men hjemmelshenvisningen er fortsatt upresis. § 5 annet ledd første punktum inneholder tre alternative unntakshjemler; dokumenter for et organs interne saksforberedelse som er utarbeidet av et underordnet organ (bokstav a); av særlige rådgivere eller sakkyndige (bokstav b); eller av et departement til bruk i et annet departement (bokstav c).

Bellona er overrasket over at FKD, selv etter at ombudsmannen har bedt om en spesifikasjon av hvilken bestemmelse som var grunnlag for avslaget, ikke gjør dette mer presist.

3. Meroffentlighet – ”reelt og saklig behov”

1.) Departementet uttaler at en har vurdert meroffentlighet i forhold til offentlighetsloven og miljøinformasjonsloven, og at en har veid ”de miljø- og samfunnsmessige interessene som eventuelt ville tjenes ved en offentliggjøring” mot de interessene som talte for et avslag.

Det er imidlertid verken i FKDs brev til Bellona 30. juni eller i brevet til ombudsmannen 6. oktober vist til noen konkrete interesser som ville tjenes ved en offentliggjøring. Dette kan, som fremholdt i klagens punkt 3.5, indikere at det enten ikke har vært foretatt noen reell avveining av hensyn for og mot offentliggjøring slik miljøinformasjonsloven § 11 krever, eller at den foretatte avveiningen har vært ensidig i favør av de interessene som ivaretas ved et avslag.

Vi vil i denne forbindelsen også vise til at det i Ot. prp. nr. 116 (2001-2002) s. 160 er uttalt at miljøinformasjonsloven krever ”ekstra grundig” overveielse fra forvaltningen ved krav om innsyn. Verken FKDs svarbrev til Bellona eller departementets redegjørelse ovenfor ombudsmannen underbygger at en slik ekstra grundig overveielse har vært foretatt. Dette til tross for at saken gjelder forvaltningens interne dokumenter, hvor kriteriet ”reelt og saklig behov” i miljøinformasjonsloven § 11 første ledd har særlig stor betydning, jf. Ot. prp. nr. 116 s. 160.

Det vises ellers til det som er anført om det tilsvarende forholdet i våre merknader i klagesaken mot MD, som er oversendt ombudsmannen i dag, jf. brev 20. oktober punkt 5.

2.) Av hensyn som bidro til at behovet for å ivareta fortrolighet omkring deler av innholdet i Havforskningsinstituttets brev fikk avgjørende vekt, viser for det første FKD til at det ble funnet ”uheldig, av hensyn til den interne behandlingen i regjeringen å offentliggjøre hvilke konkrete blokker som ble vurdert og hva denne vurderingen gikk ut på”. For det andre ble det lagt vekt ”på behovet for at private aktører får samlet og samtidig informasjon om prosessen for å sikre blant annet lik konkurranse.” I motsetning til MD, som ovenfor ombudsmannen anfører at dette er ett og samme hensyn, synes det ut fra det FKD anfører klart at man har ansett dette som to selvstendige hensyn, jf. FKDs bruk av formuleringen det ble videre lagt vekt på.”

Bellona vil ellers bemerke at det også i FKDs svarbrev 30. juni 2005, er vist til at det er ansett som nødvendig å unnta informasjonen ”for å sikre den interne saksbehandlingen i Regjeringen”, men verken der eller i oversendelsen til ombudsmannen er det konkretisert nærmere hva som ligger i dette. Det vises ellers til punkt 2, jf. punkt 4 i våre merknader i klagesaken mot MD.

3.) Hva angår hensynet til å sikre ”blant annet lik konkurranse” mellom private aktører ved at disse gis ”lik informasjon”, og til å unngå en offentliggjøring som ”kunne virket konkurransevridende”, jf. punkt 4 i FKDs brev til ombudsmannen, vises det til anførslene i punkt 3.4 i klagen. Med henvisning til ombudsmannens uttalelse i dokument nr. 4 (2004-2005) s. 56 om at offentlighetsloven § 5 gir ”adgang til å beskytte interne beslutningsprosesser i forvaltningen, ikke private aktører”, er det her antatt at hensynet til private aktører neppe kan gi ”et reelt og saklig behov” etter miljøinformasjonsloven § 11 for å unnta informasjon fra offentlighet. Se også det som er anført om dette i klagesaken mot MD, jf. brev 20. oktober 2005 punkt 4, hvor det er ytterligere poengtert at § 5 ikke gir adgang til å beskytte hensynet til lik konkurranse mellom private aktører.

4. Saksbehandlingen i regjeringen

I underpunktet om saksbehandlingen i regjeringen, redegjør FKD kort for prosessen rundt utlysning av blokker for petroleumsvirksomhet. Ellers gjentas at departementet så det slik at offentliggjøring av opplysninger som identifiserte de enkelte blokkene og vurderinger i tilknytning til disse ”ville vanskeliggjøre en fortrolig dialog og redusere den politiske handlefrihet i regjeringen” og at offentliggjøring ”kunne virket konkurransevridende”. For øvrig opplyser FKD at hvorvidt offentliggjøring av de etterspurte opplysningene kunne bidratt til uklare ansvarsforhold utad, ikke har hatt en sentral plass i dets vurderinger og at denne anførselen derfor ikke er kommentert.

Bellona kan imidlertid heller ikke ses at departementet har kommentert de øvrige anførslene i Bellonas klage. Riktignok har en gjentatt hvilke hensyn en har vektlagt, men dette kan som sådan ikke sies å være å ”kommentere nærmere anførslene under punktene 3.2-3.3”, slik ombudsmannen har bedt om. Hvordan dette skal tolkes overlater Bellona til ombudsmannen å vurdere.

For øvrig kan ikke Bellona helt se hvilken relevans det har i forhold til det som er anført i klagen, at FKD viser til at det er behov for ”en samordnet holdning” til offentlighetsspørsmålet mellom de organene som forbereder saken for Regjeringen. Bellona er naturligvis ikke uenig i dette, men tillater seg å bemerke at dersom en slik samordnet holdning leder til svakt begrunnede og uhjemlede avslag på forespørsler om dokumentinnsyn, vil lite være vunnet.

5. Avsluttende bemerkninger

Det konstateres ut fra det ovenstående at FKD ikke har tilbakevist at en har opptrådt kritikkverdig. I den grad en har redegjort for sine nærmere vurderinger, og ikke bare gjentatt det som anført i brevet til Bellona 30. juni 2005, forsterkes tvert i mot inntrykket av at vurderingene har vært mangelfulle. Bellona fastholder derfor det som er anført i klagen.

Det understrekes ellers at saken gjelder dokumentinnsyn etter miljøinformasjonsloven og ikke etter offentlighetsloven, med de større krav til åpenhet det innebærer. Samtidig er spørsmålet om oljeboring i nordområdene en miljøsak av stor interesse slik at de hensynene som tilsier at opplysninger bør offentliggjøres etter miljøinformasjonsloven er særlig tungtveiende. Bellona anser derfor saken som viktig i forhold til å avklare rekkevidden av – og verdien av – denne loven.

En forutsetning for at miljøinformasjonsloven skal kunne virke i samsvar med lovgivers intensjoner er at den praktiseres slik at de rammene som trekkes i forhold til å gi innsyn i etterspurt informasjon ikke blir for snevre. Et viktig virkemiddel for å unngå en slik uønsket effekt, vil være at det foretas grundige avveininger og utarbeides gode begrunnelser når innsynsbegjæringer avslås. Etter Bellonas vurdering er FKDs praktisering av loven i denne saken både et eksempel på at de foretatte avveiningene ikke holder mål, og på at det er trukket for snevre rammer i forhold til å gi innsyn.

Med vennlig hilsen

Guro Hauge

fagmedarbeider