Sivilombudsmannen
Irene Jensen
Postboks 3, Sentrum
0101 Oslo

Klage på delvis avslag om innsyn – Miljøverndepartementet

Klage på delvis avslag om innsyn i vurderinger av miljømessige konsekvenser i forbindelse med 19. konsesjonsrunde.

Det vises til tidligere korrespondanse, senest brev fra ombudsmannen 3. oktober 2005, der brev datert 29. september fra Miljøverndepartementet (MD) følger vedlagt for eventuelle merknader fra Bellonas side, og annen kontakt. Vi vil i det følgende gi våre merknader til det MD har anført.

Vi nevner for ordens skyld at våre merknader følger den samme nummerrekkefølgen som er benyttet av ombudsmannen i brev 14. september 2005 og i MDs svarbrev.

1. Klagens punkt 3.1
Bellona konstaterer at MD slutter seg til at adgangen til å anvende unntaket i offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a) er snevrere ved miljøinformasjon enn ved annen informasjon, jf. tilleggsvilkåret om «reelt og saklig» behov i miljøinformasjonsloven § 11 første ledd. Følgelig er en enige om et viktig rettslig utgangspunktet. Der er derfor Bellonas håp at denne felles forståelsen vil gi grunnlag for en fruktbar dialog med MD i framtidige innsynssaker, selv om en altså i denne saken er uenige om utfallet av den konkrete avveiningen.

2. Klagens punkt 3.2
1.) Det bemerkes først at MD har gjengitt Bellonas upresist når det hevdes at vi anfører at «en fullstendig offentliggjøring« ikke vil føre til at Regjeringens valg av organisering av arbeidet og politiske beslutningsfrihet «innskrenkes«. Som det fremgår av vår klage 24. august 2005 er vår anførsel at vi «ikke uten videre kan se at det er noen fare for at en mer omfattende offentliggjøring ville få som konsekvens at «regjeringens organisering av arbeidet og politiske beslutningsfrihet innskrenkes utilbørlig«, slik MD anfører» (våre uthevelser).

Liknende feil er for øvrig også gjort når det gjelder gjengivelsen av anførslene i klagens punkt 3.3 og 3.4, der anførsler om at en «mer omfattende» eller «større» åpenhet ikke vil føre til uklare ansvarsforhold utad eller en uforsvarlig saksbehandling ved at private aktører gis tilfeldige fordeler og ulemper, har blitt til «fullstendig» i MDs gjengivelse av anførslene. Heller ikke anførslene under punkt 3.5 og 3.6 er korrekt gjengitt, noe som er kommentert nærmere nedenfor.

Selv om forskjellene ikke er store, finner Bellona det likevel betenkelig at MDs gjengivelse av anførslene ikke er korrekt. Vi kan heller ikke forstå grunnen til dette.

2.) Når det gjelder MDs konkrete merknader til klagens punkt 3.2, konstaterer vi at en i liten grad kommenterer det som her er anført og som er gjengitt på side 2 i ombudsmannens brev. I stedet gir MD en kort generell beskrivelse av hvordan direktoratene og departementene arbeider ved forberedelsen av regjeringens beslutning om utlysning av blokker på norsk sokkel. Videre gjentas at «departementene sammen med sine underordnede organer fungerer som regjeringens sekretariat«. Dette utdypes noe nærmere i de påfølgende setningene.

Dette kan nok, som vi tidligere har anført, være treffende hva angår departementene, men neppe når det gjelder de underliggende fagetatene. Etter hva Bellona kan se, er det ingen direkte linje mellom SFTs og MDs vurderinger og regjeringen eller Olje- og energidepartementet som fagdepartement, jf. at innsynsbegjæringen måtte rettes til MD og ikke til OED eller regjeringen, hvilket viser at i den grad DN og SFT har opptrådt som sekretariat for noen, er dette for MD og ikke for regjeringen.

Vi kan heller ikke se at hensynet til å holde en viss fortrolighet om foreløpige alternativer for hvilke blokker som vurderes utlyst, vil slå igjennom i forhold til de hensynene som tilsier at den etterspurte informasjonen i større grad bør være gjenstand for offentlighet etter miljøinformasjonsloven § 11, jf. Grunnloven § 110 b annet ledd. Det understrekes at saken ikke gjelder innsyn i departementenes eller regjeringens foreløpige vurderinger, men innsyn i miljøfaglige vurderinger gjort av underliggende etater, og hvor en må anta at det i første rekke er fokusert på de generelle miljøkonsekvensene av å åpne de ulike områdene for petroleumsvirksomhet.

Det kan ikke ses at MD har imøtegått at den etterspurte informasjonen har et slikt innhold. Tvert i mot bekreftes vår antakelse når en i merknadene til klagens punkt 3.6 fremholder at de aktuelle dokumentene inneholder «vurdering av konsekvenser av petroleumsaktivitet mer generelt«.

3.) Etter Bellonas vurdering har MD heller ikke godtgjort at det vil medføre en «utilbørlig innskrenking» av regjeringens handlefrihet å frigi større deler av informasjonen, slik MD hevder i brevet 6. juli 2005. Det er for eksempel vanskelig å følge departementet når det ovenfor ombudsmannen anfører at det vil innskrenke regjeringens handlefrihet (utilbørlig) at offentlighet om foreløpige alternativer ville «medføre økt behov for en større forhåndsvurdering av alternativene«. Siden det er tale om en kontroversiell miljøsak og hvor uheldige vil kunne få store negative konsekvenser, vil vi snarere anta at «en større forhåndsvurdering» vil være en fordel.

4.) Det vises for øvrig til at Bellona i klagens punkt 3.7 fremholder at MDs anførsel om at faginstansene har fungert som regjeringens sekretariat har karakter av en utvidelse av virkeområdet for offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav c). Formålet med dette unntaket, som åpner for at dokumenter utarbeidet av et departement til bruk i et annet kan unntas offentlighet, er å gi rom for fortrolige vurderinger og overveielser departementene i mellom. Særlig gjelder dette i saker som skal avgjøres i statsråd og hvor «departementene opptrer som regjeringens sekretariat«, jf. St. meld. nr. 32 (1997-98) s. 60. Som anført i klagens punkt 3.7, kan det imidlertid neppe:

«være grunnlag for å tolke bokstav c) slik at den også omfatter dokumenter utarbeidet av et departements underliggende organer til bruk i et annet departement. I så fall ville det være fritt fram for å gjøre ethvert forvaltningsorgan som reelt eller formelt er underlagt et departement til en del av «regjeringens sekretariat» og dermed åpne for at dokumenter utarbeidet av et departements underliggende organer også kan unntas offentlighet etter § 5 annet ledd bokstav c).»

Saken reiser derfor også et spørsmål om hvor langt en kan tøye uttrykket «regjeringens sekretariat» slik dette blant annet er brukt i den nevnte Stortingsmeldingens konkretisering av § 5 annet ledd bokstav c). Slik Bellonas ser det, vil det ikke være heldig for praktiseringen av offentlighetsloven om en legger for mye inn i uttrykket og utvider virkeområdet for annet ledd bokstav c). Videre tilsier koblingen mellom bokstav c) og uttrykket «regjeringens sekretariat» at det neppe kan være grunnlag for å unnta dokumenter fra et departements underordnede organer fordi disse organene har opptrådt som «regjeringens sekretariat». Denne betegnelsen synes forbeholdt departementene selv.

Skal de etterspurte dokumentene kunne unntas etter § 5 annet ledd bokstav a), må dette følgelig begrunnes med andre forhold enn at fagetatene har opptrådt som regjeringens sekretariat.

3. Klagens punkt 3.3
Til MD anførsler til klagens punkt 3.3, vil Bellona først bemerke at vil ikke på noen måte kan si oss enige i at «offentliggjøring av de enkelte sektorers tilrådninger underveis ville gjøre det uklart hva som er interne, foreløpige vurderinger som et ledd i saksbehandlingen og hva som er endelige vedtak med rettslige konsekvenser for private aktører.»

Dette er etter Bellonas så åpenbart uholdbart, at det knapt tør være nødvendig å kommentere det ut over å henvise til det som er anført i klagens punkt 3.3, og herunder nok en gang understreke at det er tale om fagetatenes innspill til Olje- og energidepartementets forslag til utlysninger i 19. konsesjonsrunde, og ikke om fagetatenes selvstendige avgjørelser eller vedtak.

Til anførselen om at offentliggjøring «vil medføre at det fremstår som om underliggende etater har vurdert utlysning og at Regjeringen senere har sluttet seg til vurderingen eller ikke«, bemerkes at det er vanskelig å forstå hva MD søker å oppnå. Bellona kan imidlertid uansett ikke se at det vil skape uklare ansvarsforhold utad om det etter at fagetatenes vurderinger er offentliggjort skulle vise seg at Regjeringen enten har lagt avgjørende vekt på etatenes vurderinger eller ikke gjort det.

Det vises for øvrig til at MD i merknadene til klagens punkt 3.2 uttaler at saksbehandlingen i denne saken skiller seg fra saksbehandlingen i enkeltsaker hvor fagetatene «har en selvstendig rolle og forventes å komme med en fullstendig vurdering av en sak som avgjøres av Miljøverndepartementet.» Dette kan vanskelig leses annerledes enn at fagetatene i denne saken, som avgjøres av Regjeringen og ikke av MD, i motsetning til hva etatene har i saker som avgjøres av MD, verken har hatt en selvstendig rolle eller har kommet med fullstendige vurderinger. Det er vanskelig å se at vurderingene til etater som ikke har hatt en selvstendig rolle i et sakskompleks skal kunne forveksles med det endelige vedtaket i saken slik MD synes å antyde gjennom sin henvisning til at en større offentliggjøring av SFTs og DNs vurderinger vil skape uklare ansvarsforhold utad.

Det kan også bemerkes at Fiskeri- og kystdepartementet (FKD) i sitt svar til ombudsmannen 6. oktober, som gjelder Bellonas klage på at det ikke er gitt fullt innsyn i Havforskningsinstituttets vurderinger, uttaler at hvorvidt offentliggjøring av opplysningene kunne bidratt til uklare ansvarsforhold ikke har «hatt noen sentral plass» i dets vurderinger. Dette gjør det om mulig enda vanskeligere å forstå hvorfor dette forholdet tydeligvis har stått sentralt i MDs vurderinger.

4. Klagens punkt 3.4
1.) MD presiserer innledningsvis at henvisningen i brevet 6. juli 2005 til «behovet for å sikre at private aktører med økonomiske interesser i tilknytning til utlysning av konkrete blokker får samlet informasjon om regjeringens vurdering på forutsigbare tidspunkter i prosessen«, gjelder «hensynet til en forsvarlig saksbehandling for forvaltningen, ikke behovet for å beskytte private aktører.»

Bellona antar at MD med dette erkjenner at hensynet til å beskytte private aktører ikke er relevant etter offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a), jf. miljøinformasjonsloven § 11 annet ledd (se nærmere henvisningen til ombudsmannens dokument nr. 4 (2004-2005) s. 56 og drøftelsen av forholdet mellom de to bestemmelsene i punkt 3.4 i Bellonas klage), samt henvisningen til, men samtidig anfører at hensynet til å beskytte slike interesser ikke er vektlagt.

Dette kan imidlertid neppe være riktig når MD samtidig uttaler at offentlighet om hvilke blokker som er gjenstand for vurdering og hvilke foreløpige vurderinger som er gjort, «vil kunne gi tilfeldige fordeler og ulemper for selskaper som er involvert i prosessen«. MD fremholder dessuten ovenfor ombudsmannen at noen av forslagene til utlysning i 19. konsesjonsrunde blant annet «er basert på informasjon fra private selskaper«, og at offentliggjøring av slike forslag vil «gjøre at informasjon fra enkeltselskaper blir allment kjent på et tilfeldig tidspunkt i prosessen.»

De siterte utsagnene viser at hensynet til private aktørers behov for mest mulig samlet informasjon og hensynet til å beskytte informasjon som er gitt fra enkeltselskaper slik at denne ikke blir «allment kjent på et tilfeldig tidspunkt«, har stått sentralt. Det viser videre at behovet for å beskytte private aktører og deres økonomiske interesser, uansett hva MD nå sier, har vært vektlagt i saken.

Det vises også til at FKD ovenfor ombudsmannen viser til disse hensynene i brevets punkt 3, og at i punkt 4 gjentar at det forhold at «offentliggjøring kunne virket konkurransevridende«, har vært et sentralt hensyn mot en mer omfattende offentliggjøring. Bellona anser dette som en presis oppsummering av hva som mer konkret ligger i hensynet til å beskytte de private aktørenes behov for samlet informasjon og hindre at informasjon fra disse ikke blir kjent på et tilfeldig tidspunkt, og som en ytterligere bekreftelse av at hensynet til å beskytte private aktører har vært vektlagt.

Vi tillater oss for øvrig å bemerke at det verken i MDs svarbrev til ombudsmannen eller tidligere har framkommet noe som underbygger at eller konkretisere hvordan den interne saksbehandlingen i forvaltningen skulle bli vanskeliggjort som følge av at de berørte private aktørene ikke får samlet og samtidig informasjon om prosessen for å sikre lik konkurranse mellom disse.

2.) Bellona vil videre fastholde at det uansett er vanskelig å se at brevene fra fagetatene som inneholder disses innspill til OEDs forslag til utlysninger i 19. konsesjonsrunde, skulle inneholde informasjon om regjeringens vurdering av saken, slik MD anfører både i brevet til Bellona 6. juli og i brevet til Ombudsmannen. Se ellers det som er uttalt om dette i klagens punkt 3.4.

Ellers presiseres det for ordens skyld at Bellona anfører at det er «vanskelig å se at større åpenhet skulle skape tilfeldige fordeler eller ulemper for noen av de involverte private aktørene«, ikke «at større åpenhet skulle skape tilfeldige fordeler eller ulemper» for disse, slik anførselen er gjengitt i ombudsmannens brev til MD 14. september 2005.

5. Klagens punkt 3.5
Det konstateres først at også på dette punktet er MDs gjengivelse av Bellonas anførsel upresis. Bellonas anførsel er ikke at «det i for liten grad er redegjort for de hensyn som taler for offentliggjøring i begrunnelsen for vedtaket«, men at en bare har vist til interesser som ivaretas ved et avslag og ikke til noen hensyn som taler for offentliggjøring.

Ovenfor ombudsmannen fremholder MD at en i brevet til Bellona 6. juli 2005 har vist til «at informasjonen ikke gjelder miljøinformasjon som angår enkeltmenneskers situasjon og at informasjon om de miljømessige forholdene i det aktuelle området er tilgjengelig på annen måte«, og at det i dette ligger «en vurdering av de hensyn som seg gjeldende for offentliggjøring«. Disse forholdene kan imidlertid neppe anses som hensyn som taler for større åpenhet, men er snarere hensyn som kan trekke i motsatt retning. Det bemerkes for øvrig at Bellona ikke har etterspurt generell informasjon om de miljømessige forholdene i Barentshavet, men om konkret miljøinformasjon knyttet til utlysningen i 19. konsesjonsrunde.

MD viser videre til at «informasjon om petroleumsvirksomheten i Barentshavet generelt sett er av stor interesse for offentligheten«, men det er noe uklart om man har ansett dette som et hensyn som taler for at det bør utvises større åpenhet enn det som er gjort i denne saken. Dette kan imidlertid uansett ikke sies å være tilstrekkelig til å oppfylle lovens krav til begrunnelse.

Det vises ellers til det som er anført i klagens punkt 3.5 om at MD verken har vist til noen konkrete hensyn som taler for at den etterspurte informasjonen i større grad kan frigis i denne saken, eller har vurdert hensyn som ligger bak meroffentlighetsprinsippet generelt og miljøinformasjonsloven spesielt. Dette tyder på at MDs avveining har vært ensidig i favør av de interessene som ivaretas ved et avslag, og kan ikke være tilstrekkelig til å oppfylle kravene til nærmere begrunnelse etter miljøinformasjonsloven § 13 femte ledd og hvor det ifølge Ot. prp. nr. 116 (2001-2002) s. 165 bør:

» opplyses om hvilket reelt og saklig behov det er for å nekte å utlevere opplysningene, og om hvilke hensyn det har vært lagt vekt på ved interesseavveiningen etter § 11 annet ledd,»

6. Klagens punkt 3.6
MD har heller ikke på dette punktet gjengitt Bellonas anførsel korrekt. Det er i klagens punkt 3.6 ikke anført at «departementet ikke har vurdert miljøinformasjonsloven § 12 om miljøinformasjon som alltid skal utleveres«, men at en heller ikke her har oppfylt kravene i § 13 femte ledd til innholdet av en nærmere begrunnelse i forhold til spørsmålet om informasjonen er omfattet av § 12.

Bellona kan ikke se at MD ovenfor ombudsmannen har imøtegått dette. Snarere ligger det vel en slags erkjennelse av at kravet i § 13 femte ledd i denne relasjonen ikke er oppfylt, når det uttales at en «i ettertid kan se at dette kunne kommet enda klarere frem.»

Det vises ellers til klagens punkt 3.6. Videre bemerkes at når MD ovenfor ombudsmannen fremholder at den etterspurte informasjonen ikke omhandler konkret forurensning mv., «men vurdering av konsekvenser av petroleumsvirksomhet mer generelt«, underbygger dette ytterligere at kravet til «et reelt og saklig behov» etter miljøinformasjonsloven § 11 ikke er oppfylt.

7. Avsluttende bemerkninger
Det konstateres etter dette at MD ikke har tilbakevist at en har handlet kritikkverdig. I den grad en har redegjort ytterligere for sine vurderinger, og ikke bare gjentatt det en har anført i brevet til Bellona 6. juli 2005, forsterkes tvert i mot inntrykket av at disse vurderingene har vært mangelfulle.

Bellona fastholder derfor at det ikke er godtgjort at det foreligger «et reelt og saklig behov» etter miljøinformasjonsloven § 11 for å være så restriktiv i forhold til å frigi informasjon som MD har vært. Det kan her også vises til at Bellona som opplyst i klagens punkt 3.7, tidligere har fått innsyn i SFTs fullstendige vurderinger i forhold til utlysningene 17. konsesjonsrunde ( dette har i ettertid blitt forklart med at det ble gjort en feiltakelse). Etter hva Bellona erfarer, skadet dette verken den interne saksbehandlingen i regjeringen på en utilbørlig måte, eller medførte nevneverdige uheldige konsekvenser for private aktører. Vi kan vanskelig se at det skulle forholde seg annerledes nå, og vil samtidig bemerke at saken nå ikke gjelder dokumentinnsyn etter offentlighetsloven, men etter miljøinformasjonsloven, slik at innsynsretten er videre.

Siden saken gjelder spørsmålet om oljeboring i nordområdene som er en miljøsak av stor interesse slik at de hensynene som tilsier at opplysningene bør offentliggjøres etter miljøinformasjonloven er særlig tungtveiende, anser for øvrig Bellona denne saken som viktig i forhold til å avklare rekkevidden av – og ikke minst verdien av – denne loven.

Vi konstaterer at MD ikke ønsker å offentliggjøre miljøinformasjon som gjelder mulig framtidig norsk oljevirksomhet som er knyttet til ulike konkrete blokkene, og at dette også gjelder informasjon av generell art. MD fremholder som nevnt ovenfor, at den etterspurte informasjonen ikke er omfattet av miljøinformasjonsloven § 12, blant annet fordi den gir en «vurdering av konsekvenser av petroleumsvirksomhet mer generelt«, men samtidig framgår det at disse generelle opplysningene ikke kan frigis fordi de er knyttet til konkrete blokker som vurderes for utlysning.

Det spørsmålet saken gjelder er derfor om dagens tilstand med fullstendig hemmelighold av slike opplysninger skal videreføres med en mer eller mindre lite holdbar begrunnelse, eller om tilstanden skal oppmykes som følge av vedtaket av miljøinformasjonsloven.

Med vennlig hilsen