Konsekvensutredningen som ble slukt av trollet

a3f1fc079d566da697e88f160c24c759.jpeg

I Sem-erklæringen (høsten 2001) for regjeringen Bondevik II stod det å lese at det skulle foretas en konsekvensutredning av helårig petroleumsaktivitet i de nordlige havområder fra Lofoten og nordover. Utredningen skal, sammen med tilsvarende utredninger for skipstrafikk, ytre påvirkning og fiskeri danne grunnlag for myndighetenes helhetlige forvaltningsplan for dette området.

Inntil en slik plan er på plass, skulle ikke Barentshavet, ifølge Sem-erklæringen, åpnes for ytterligere petroleumsvirksomhet. Utredningen skulle blant annet vurdere spørsmålet om petroleumsfrie fiskerisoner. De miljøfaglige etatene som SFT, Havforskningsinstituttet, Direktoratet for naturforvaltning og Polarinstituttet samt miljøorganisasjonene hilste en slik utredning velkommen. Endelig skulle det gjøres en faglig vurdering av om petroleumsvirksomhet er forenelig med det sårbare miljøet i nord, som skulle gi økt kunnskap om naturressursene og miljøforholdene i området. At det ikke skulle åpnes for mer petroleumsvirksomhet mens dette arbeidet pågikk, ble av mange sett på som en naturlig konsekvens av at det skulle lages en forvaltningsplan som skulle legge grunnlaget for den videre forvaltning av området. Å starte med petroleumsvirksomhet ville i så fall være å begynne i feil ende. At dette ble begynnelsen på en statlig prosess som verken tåler midnattssol eller vintermørke, var det få som var klar over på en tid da statsminister Bondevik hadde sitt miljøalibi trygt forankret i at han var den første norske Statsminister som hadde gått av på en miljøsak – gasskraftsaken i 2000.

Utredningen skulle betales og føres i pennen av oljeindustrien.
Det første tegnet på at denne utredningen ikke skulle bli så uhildet som intensjonen skulle tilsi, fikk vi i februar 2002. Oljeindustriens landsforening, OLF, ble satt til å utføre det praktiske arbeidet i forbindelse med konsekvensutredningen og arbeidet skulle ledes av Olje- og energidepartementet, OED. Konsekvensutredningen (som den het den gang) skulle attpåtil være et spleiselag mellom OLF og Staten.

Naturlig nok fremkom det sterke innvendinger mot OLFs rolle i forhold til utarbeidelsen av den helhetlige konsekvensutredningen for Barentshavet, blant annet fra miljøorganisasjonene med Bellona i spissen. Dette medførte at Olje- og energiminister Einar Steensnæs besluttet (mars 2002) at OLF ble fratatt de tiltenkte oppgavene som sekretariatsfunksjon og at kostnadene i sin helhet skulle dekkes avstaten.

Til tross for at OLF trekkes fra det direkte arbeidet og finansieringen av utredningen kom Havforskningsinstituttet (HI) med flengene kritikk av utredningsarbeidet i april 2002. De kritiserte OED for å sette sammen det de kalte:

”den OED-ledede prosjektorganisasjonen hvor oljeselskapene etter vår mening synes å være noe overrepresentert.”.

Som de fleste andre som arbeider med og kan miljø hadde de;

”sett det som naturlig at også SFT (Statens forurensningstilsyn), DN (Direktoratet for naturforvaltning) og NP (Polarinstituttet) var representert for å ivareta sine respektive fagområder i utredningen.”

Kritikken ble ikke tatt hensyn til, og brevet kritikken fremgikk i ble unntatt offentlighet.

Programforslaget
Forslag til utredningsprogram av konsekvenser av helårig petroleumsprogram i området Lofoten – Barentshavet ble fremlagt i juni 2002 og sendt på høring med knappe tre måneders frist. At det i løpet av høringsfristen også skulle avvikles en sommerferie som vanligvis varer i 4 uker, var ikke nok til å få forlenget fristen. Bellona begynte nå å ane konturene av tidspresset som Olje- og energidepartementet (OED) hadde satt for å få utredningen ferdig før den attende konsesjonsrunden. OED var avhengig av å få utredningen ferdig før neste konsesjonsrunde, hvor de la opp til tildeling av jomfruelige og sårbare Barentshavblokker. Det at denne utredningen ikke var ferdig, utgjorde nå hinderet for hva Oljeministeren og selskapene kalte ”den langsiktige utviklingsbanen”, dvs. gull og grønne skoger for nasjonen. Norge var nå på vei inn i ”forvitringsbanen”, som medførte en stor trussel mot alle velferdsgoder. Daværende Statoil-sjef Olav Fjell og Hydro-general

Reiten brukte atskillige spaltemeter og representasjonskroner på sine dommedagsprofetier.

Da sammendraget av høringsuttalelsene til programforslaget forelå var nok en gang de miljøfaglige instituttene og miljøorganisasjonene samstemte i sin kritikk. Sterkest kritikk ble det rettet mot at hele utredningen skulle ferdigstilles i løpet av et drøyt år, og at hele utredningen skulle bygge og basere seg på gammel kunnskap.

SFT gikk så langt som å si at hele utredning ville bli ubrukelig;

    ”Programforslaget tilfredsstiller imidlertid ikke vanlige krav til konsekvensutredning, idet det kun baserer seg på eksisterende og til dels utdatert kunnskap. Størstedelen av området er ikke tilstrekkelig kartlagt med hensyn til miljøressurser, og det foreligger ingen fullstendig og oppdatert kunnskap om de dynamiske fysiske og biologiske variasjonene Barentshavet er kjent for. Som beslutningsgrunnlag for myndighetene vil utredningen derfor bli mangelfull.”

Det var på dette tidspunktet utredningen gikk fra å hete ”konsekvensutredning av helårig petroleumsaktivitet i de nordlige havområder fra Lofoten og nordover” forkortet til KULB, til å hete ”Utredning av konsekvenser av helårig petroleumsvirksomhet i området Lofoten – Barentshavet”, forkortet til ULB. Utredningen var ikke lenger en konsekvensutredning i lovens forstand, jf. plan- og bygningsloven kap. VII-a

Det skulle vel være unødvendig å si at OED ikke tok hensyn til noen av de innkomne kritikker da de fastsatte det endelig utredningsprogrammet i januar 2003.

Anbudsrunder
Utredningsprogrammet var ferdig og jobben skulle gjøres, men av hvem? Delutredningene ble satt ut på anbud. Ikke noe kontroversielt i dette, men i ettertid kom det for en dag at aktører med direkte interesser i petroleumsvirksomheten i nordområdene kom med innspill til OED både før, under og etter anbudskonferansen.

Innspillene omfattet mandatet for utredningene, samt hvilke forhold som burde belyses gjennom utredningene. Videre har de samme aktørene deltatt i beslutningen om hvilke anbud som skal antas.” Man kan jo spørre om dette en kompensasjon for at Oljeindustriens Landsforening (OLF) ble fratatt ansvaret for sekretariatfunksjonen for utredningen. At det ble gjort forunderlige valg viser blant annet det forhold at Statoil ble valgt til å vurdere hvem som skulle ta seg av samfunnskonsekvensene. Det burde være mulig å finne andre som er mer kvalifisert enn Statoil til denne typen spørsmål. Det at det ble dratt inn parter med så store økonomiske interesser i utfallet av utredningene, virker ikke akkurat tillitvekkende.

For de definerte delutredningene beskrev OED arbeidsprosessen på følgende måte (hentet fra OED notat datert 10/4-2003):

   1. Sekretariat (Det Norske Veritas, DNV) utarbeider et forslag til anbudsdokument (arbeidsbeskrivelse med mer). Dette sendes til fageksperter internt, til andre konsulenter eller enkeltpersoner som er ansatt i næringen. Innkomne innspill vurderes av sekretariat og endelig anbudsdokument oversendes OED for utlysning.

   2. Innkomne tilbud sendes til sekretariatet fra OED. Avhengig av antall tilbud og tema oversendes disse til en eller flere enkeltpersoner internt i Veritas eller eksternt for vurdering. Sekretariatet utfører totalvurdering av tilbud og inngir innstilling til OED.

   3. Sekretariatet har den daglige kontakt med utrederne. Det er ofte behov for input data, hovedsakelig relatert til utslipp fra ulike operasjoner og typer av petroleumsvirksomhet og ofte detaljert informasjon. Sekretariatet har innhentet slik informasjon fra næringen, da få om noen andre kan gi slik detaljinformasjon innen en del av emnene.

   4. Utkast til rapport sendes av utrederne til sekretariatet. Sekretariatet ber kompetansepersoner internt og/eller eksternt om å kommentere rapportutkast i henhold til arbeidsbeskrivelse, presentasjon og kvalitet. Sekretariatet vurderer innkomne kommentarer og videresender relevante kommentarer tilbake til delutrederen. Prosessen gjentas for enkelte rapportutkast hvor kvaliteten ikke har vært tilfredsstillende.

   5. Endelig utkast gjøres tilgjengelig på OEDs nettside.

Etter Bellonas syn er det uheldig at OED konsulterer slike eksperter. Bellona ble ikke beroliget av at departementet hevdet at dette ” kun dreier seg om faglig assistanse”. Bellona er i tvil om aktører med interesser i oljebransjen var i stand til å gi uhildede og nøytrale råd i forbindelse med utarbeidelsen av ULB.

Ketchupeffekten
Det viste seg at det var etter dette at det skikkelige råkjøret for å få ferdigstilt utredningen skulle begynne.

20 delutredninger bestående av til sammen ca. 1100 sider ble laget i løpet av ca. én måned. Disse ble ferdigstilt i slutten av mars 2003, og allerede 1. og 2. april ble det arrangert et seminar vedrørende disse. At delutredningene ble tilgjengelig for offentligheten i meget knapp tid før seminaret førte ikke bare til at et fåtall av seminardeltagerne hadde gjort seg kjent med innholdet, men også til at det fremkom lite kritikk av utredningene som ble laget i rekordfart. Det korte varselet om når seminaret skulle finne sted, gjorde også sitt til at en del tunge institusjoner ikke hadde anledning til å delta.

Samtidig (8. april 2003) med at delutredningene til ULB ble ferdigstilt, ble de andre utredningsprogrammene som skal inngå i forvaltningsplanen (fiskerier, skipstrafikk og ytre påvirkning) sendt på høring med frist 31. mai. Bellona klagde på høringsfristene fordi det ved fastsettelse av høringsfrist måtte tas hensyn til at flere utredningsprogrammer ble sendt på høring samtidig, med samme frist. Dette mente vi var spesielt viktig i og med at listene over høringsinstanser stort sett var sammenfallende for alle utredningene. Bellona uttrykte derfor bekymring for at den korte tidsfristen muligens kunne føre til at enkelte høringsinstanser ville velge kun å uttale seg om én av utredningene for å gjøre denne god faglig sett. Bellona fikk etter klage forlenget fristen til 23. juni.

Forskere trakk seg som følge av tidspress og press på faglig innhold
Det faktum at høringsorganene hadde liten tid til å komme med sine innspill er i seg selv alvorlig fordi viktige innspill kan ha blitt utelatt. Allikevel er det langt mer alvorlig at hele utredningen ble laget i løpet av én drøy måned. Dette har selvfølgelig gått ut over kvaliteten på utredningen. En forskergruppe fra Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR) så seg nødt til å trekke sitt arbeid om konsekvensene en utbygging i Barentshavet ville få for den samiske befolkningen. Begrunnelsen for at de trakk seg fra arbeidet var at OED hadde gitt en alt for knapp tidsramme, samt en reaksjon på innblanding fra Veritas som administrerte prosjektet for OED. Representanten fra Veritas hadde gitt klart uttrykk for at NIBRs rapport var for negativt vinklet og presset på for å endre innholdet og forbeholdene forskerne hadde tatt.

Sammendragsrapport
Det ble laget en sammendragsrapport av alle delutredningene.

Denne ble ferdigstilt 3. juli 2003. Høringsfristen på sammendragsrapporten ble satt til 1. oktober 2003.

Dessverre så vi en klar tendens til at sammendragsrapporten ikke gjenspeilet konklusjonene i delrapportene. Det var påfallende hvordan de negative sidene av en eventuell petroleumsvirksomhet i Lofoten – Barentshavet ble nedtonet, samtidig som de positive som f. eks. sysselsettingsvirkninger ble fremhevet og til dels overdrevet.

Statens Forurensingstilsyn som hele tiden har vært kritisk til kvaliteten på utredningen skriver blant annet i sin høringsuttalelse til sammendraget;

    ”Utredningen er holdt på et svært overordnet nivå. […] Bruken av grunnlagsrapportene for å vurdere de samlede konsekvensene er imidlertid mangelfull.”
    ”OED har valgt å kalle utredningen en sammendragsrapport, altså et sammendrag av underlagsrapportene. Dette indikerer at intensjonen med rapporten er mer begrenset enn tilfellet ville vært for det en vanligvis forstår med utredning av konsekvenser.[…]. Fordi det ikke er trukket samlede konklusjoner om de enkelte konsekvenser som er påvist i underlagsrapportene, mener SFT at ULB alene ikke er et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for myndighetene.”

I likhet med Bellona påpekte også SFT at det ikke burde tas beslutninger om petroleumsvirksomhet i området før forvaltningsplanen foreligger;

    ”Etter SFTs vurdering bør en være forsiktig med å åpne nye områder for videre petroleumsvirksomhet før konsekvensene av alle aktiviteter i området er vurdert samlet og forvaltningsplanen er ferdigstilt”

Bellona konkluderte i sin høring med at det ikke kunne tillates petroleumsvirksomhet i Lofoten – Barentshavet basert på ULB fordi;

    * CO2-utslippene fra petroleumsvirksomheten i Lofoten og Barentshavet vil øke Norges totale CO2-utslipp med 8 %. I følge FNs klimapanel må de totale CO2-utslippene reduseres med mellom 60-80%. Norge har gjennom Kyoto-avtalen forpliktet seg til ikke å øke utslippene mer enn med 1 % fra 1990-nivå. Bellona mener at det ikke kan legges opp til en slik gigantisk økning i utslippene.

    * Lofoten og Barentshavet er rike på sårbare økosystemer. Disse områdene er helt avgjørende for de kommersielle fiskeslagene som har sine gyte- og oppvekstområder der. Barentshavet er et av de mest fuglerike områdene i verden. Petroleumsvirksomhet i disse områdene vil sette disse unike naturressursene i fare.

    * Når det skal avgjøres om områdene skal åpnes for petroleumsvirksomhet eller ikke, må beslutningen tas på et faglig godt grunnlag. Bellona synes det er positivt at det skal utarbeides en forvaltningsplan. Det er imidlertid svært kritikkverdig at utredningen for petroleumsvirksomhet er løsrevet i tid fra denne planen.

    * ULB er bygd på eksisterende data, og det er store kunnskapsmangler knyttet til å ta en beslutning om petroleumsvirksomhet i Lofoten og Barentshavet skal tillates. Sammendragsrapporten gjengir ikke delutredningen på en objektiv måte, og utredningen er preget av den er skrevet for å få en mest mulig positiv vinkling på en eventuell petroleumsvirksomhet i nord.

    * Sammendragsrapporten gjenspeiler ikke konklusjonene i delrapportene

Regjeringens kommentarer til høringsuttalelsene forelå i mai 2004 uten at det ble tatt vesentlig hensyn til den massive kritikken som fremkom fra de miljøfaglige etatene og miljøorganisasjonene.

18. og 19. runde
Da hele utredningen så å si var ferdig, dvs. at det fortsatt gjensto å sammenfatte høringsuttalelsene, var alt klappet og klart for utlysning av den 18. konsesjonsrunde (15 desember 2003) hvor en stolt minister slo fast at han nå satte rekord i oljesatsning med hele 95 blokker.

Dette var mer enn tre ganger så mange blokker som ble tildelt i den forrige konsesjonsrunden. Selv om det fiskerifølsomme Nordland VI ble utelatt i denne runden ble det utlyst et rekordantall nye blokker i andre sårbare havområder, deriblant i Nordland III, som ligger ”vegg-i-vegg” med Nordland VI og i Barentshavet.

Mens arbeidet med å lage en forvaltningsplan går sin gang og stormen etter 18. runde har avtatt, så utlyses 19. runde.

Denne gangen inviteres oljeselskapene til å søke på til sammen 64 blokker hvorav 30 ligger i Barentshavet. I praksis førte denne utlysningen til at de gode intensjonene om en grundig plan for fremtidig forvaltning av området ble undergravet. Bellona mener alle utlysningene i Barentshavet vingeklipper Miljøverndepartementets (MD) arbeid med den helhetlige forvaltningsplanen og således er illustrerende for maktforholdet mellom OED og MD.

TFO, flere konsesjonsrunder i året
Bondevik II-regjeringen besluttet i 2003 (mai) å innføre nok en konsesjonsrunde, såkalt tildeling i forhåndsdefinerte områder, TFO. TFO-tildelinger skal bare skje innenfor hva som kalles ”modne områder”, dvs. områder hvor det allerede er betydelig aktivitet.

Allerede i slutten av januar 2004, en drøy måned etter 18. runde utlyses TFO-tildelingen for 2004 hvor områder i Barentshavet plutselig er definert sommodent.

Bellona undrer seg over hvordan man samtidig med at man utreder om det skal tillates petroleumsvirksomhet i Barentshavet, definerer området som ”modent” og utlyser lisenser i området. En utvinningstillatelse etter petroleumsloven § 3-3 gir enerett til undersøkelse, leteboring og utvinning av petroleumsforekomster på det området som omfattes av tillatelsen.

Også Bondevik regjeringens TFO-utlysning for 2005 bestod av ”modne” blokker i Barentshavet. Den nye rød-grønne regjeringen valgte imidlertid ikke å tildelekystnære lisenser eller lisenser i Barentshavet.

Hemmelighold rundt miljøfaglige vurderinger
I forbindelse med utlysningen av 18. konsesjonsrunde ble de miljøfaglige etatene som SFT; Havforskningsinstituttet, Polarinstituttet og Direktoratet for Naturforvaltning rådført om miljømessige hensyn knyttet til de blokker de fikk seg forelagt av Olje- og energidepartementet som forslag til utlysning. I forbindelse med 17. konsesjonsrunde ble SFTs vurderinger av de nominerte blokkene offentliggjort. I forbindelse med 18. runde ønsket ikke Regjeringen lenger å vise offentlig den motstand mot oljeleting som fagetatene uttrykte. På spørsmål fra Kristin Halvorsen til Statsminister Kjell Magne Bondevik om hjemmelen for hemmeligstemplingen svarer han følgende ;

En slik offentliggjøring vil således være uheldig fordi:

    * Offentliggjøringen av utlysningen til en konsesjonsrunde skal skje samme dag som Olje- og energidepartementet treffer den formelle beslutningen om utlysning.

    * Det er av hensyn til ryddighet overfor oljeselskapene viktig at informasjon om hvilke blokker en planlegger å utlyse ikke blir offentliggjort før Olje- og energidepartementet har fattet sin endelige beslutning.

    * Det er også viktig at informasjonen blir gjort tilgjengelig til alle selskaper til samme tid og gjennom de samme kanalene.

    * En offentliggjøring av kommunikasjonen mellom departementene, og mellom departementene og underliggende etater, vil bidra til at informasjon om hvilke blokker det kan være aktuelt å lyse ut, blir offentlig på en lite ønskelig måte før saken er endelig behandlet.

Bellona kan ikke se at noen av disse hensyn, enten de er beskyttelsesverdige eller ikke, kan være truet gjennom en offentliggjøring av rene miljømessige vurderinger.

Også i forbindelse med 19. konsesjonsrunde (juni 2005) ble miljøvurderingene fra fagetaten hemmeligstemplet. I forbindelse med utlysningen fikk Widvey en rekke spørsmål om hun kjente til at noen av de utlyste blokkene var i strid med anbefalinger fra Statens forurensningstilsyn (SFT). Statsråden svarte da at de utlyste blokkene var i tråd med petroleumsfaglige vurderinger og etter en samlet vurdering innad i regjeringen.

Bellona ba umiddelbart om innsyn i disse vurderingene, men fikk bare se deler av dem. Det ble bedt om nærmere begrunnelse for hvorfor vesentlige deler ikke ble offentliggjort.

Miljøverndepartementets svar til Bellona er at større åpenhet ville medføre en ”utilbørlig” innskrenkning av ”regjeringens organisering av arbeidet og politiske beslutningsfrihet” når det gjelder utlysning av blokker i 19. konsesjonsrunde. For det andre antydes det at større åpenhet ville være uheldig ut fra hensynene til en ”forsvarlig saksbehandling” og til å ”sikre klare ansvarsforhold utad.” For det tredje trekker MD inn behovet for å sikre at ”private aktører” med økonomiske interesser i utlysningsprosessen får samlet informasjon om regjeringens vurdering. Bellona har klaget saken inn for Sivilombudsmannen og venter nå på en avgjørelse i saken.

Saken er prinsipiell i forhold til å avklare rekkevidden av – og ikke minst verdien av – miljøinformasjonsloven som trådte i kraft 1. januar 2005.

Det hører med til saken at den nye Stoltenberg regjeringen i Soria- Moria- erklæringen har ønsket full åpenhet om denne typen miljøvurderinger I erklæringen heter det:

    ”De miljøfaglige vurderingene som gjøres i forbindelse med konsesjonsrundene, skal innenfor Miljøinformasjonslovens rammer være offentlige for allmennheten. Dette gjelder også vurderingen av de enkelte blokkene som skal tildeles.”

Miljøvurderingene fra Havforskningsinstituttet, Direktoratet for naturforvaltning, Polarinstituttet og SFT som gjelder de enkelte blokkene som ble utlyst i 19. runde ble offentliggjort 2. desember 2005.

Innholdet i vurderingene viser med all tydelighet at et samlet fagmiljø er særdeles kritisk til oljeleting på de fleste av de blokkene som ble utlyst i 19. runde. SFT er av den oppfatning at av 64 utlyste blokker bør 33 ikke tildeles nå, 29 kan tildeles med vilkår og to blokker kan tildeles uten vilkår.

Oppsummering
Bellona har ovenfor prøvd å gi et bilde av de prosesser som har foregått i forbindelse med utarbeidelse av ULB, helhetlig forvaltningsplan og 18. og 19. konsesjonsrunde. Generelt har det vært – og er- et stort tidspress for å få utredninger ferdige. Det er også et press på at faglig innhold skal konkludere for oljevirksomhet i nord fra oljenæringen og Olje- og energidepartementet med sine underliggende etater. Dette presset har ført til at demokratiske spilleregler ved flere anledninger har blitt satt til side.

Denne artikkelen gir bare et utdrag av hvilke prosesser vedrørende petroleumsvirksomhet i nord som har foregått de senere år. Snøhvit-feltet er snart ferdig utbygd, det er funnet – og letes fortsatt etter – mer olje på Goliath-feltet, det er foretatt en rekke leteboringer og det har vært mange miljøskadelige utslipp i sjøen. Også i disse sakene har vi sett uheldig og til dels skandaløs saksbehandling.

Fordi området Lofoten- Barentshavet er særdeles rikt på naturressurser har Norge har et særlig ansvar ved utøvelsen av norsk rådighet og suverenitet i området. Hvordan Norge forvalter området vil ha betydning for hele verden. Det er derfor svært viktig at arbeidet med den helhetlige forvaltningsplanen gjøres så grundig og vitenskapelig som overhodet mulig. Enhver form for hastverk og forsering må derfor unngås. Forvaltningsplanen må ta seg tid til å vente på nødvendig forskning som ikke er gjort og som avdekkes i forbindelse med konsekvensutredningene. Norge må også i denne sammenheng opptre i samsvar med det internasjonalt anerkjente føre vár-prinsippet.

Det er dette den nye regjeringen med Miljøvernminister Helen Bjørnøy må ta inn over seg. Prosessen slik den har vært til nå, bør bekymre Bjørnøy og andre ansvarlige miljøpolitikere. Det er fortsatt ikke for sent å få til en god forvaltningsplan for området som kan danne grunnlag for fremtidige beslutninger, men det vil ta lenger tid enn hva Olje- og energidepartementet og oljenæringa ønsker.