Norsk petroleumsforvaltning

Då ein gjorde det fyrste oljefunn på norsk sokkel i 1969, starta arbeidet med å bygge opp både eit eige lovverk og statlege institusjonar som skulle forvalte den nye naturressursen. Forvaltningsinstitusjonane vart bygd opp ut frå eit ønske om statleg kontroll og læring frå dei utanlandske selskapa (Andersen og Austvik 2000:33). I 1972 vart Oljedirektoratet oppretta og fekk kontrollansvar for verksemda. I 1978 oppretta ein Olje- og energidepartementet (OED), og petroleumssakene vart overført hit frå det dåværande Industri­departementet. I byrjinga dominerte utanlandske selskap norsk sokkel, men gradvis bygde ein opp norsk oljekompetanse. Det statlege selskapet Statoil vart kraftig favorisert og vart det dominerande selskap på norsk sokkel. Etterkvart avvikla ein favoriseringa av norske selskap, og fekk ein meir variert eigarskapsstruktur. I 2001 vart Statoil delprivatisert (OED 2003, Andersen 2001:342).

Stortinget set rammene for petroleumsverksemda i Noreg gjennom å vedta lover og proposisjonar, handsame stortingsmeldingar om verksemda og større utbyggingssaker. Regjeringa har den utøvande makta, men er heile tida avhengig å ha støtte i Stortinget for politikken sin. Regjeringa har departementa som sine sekretariat. Olje- og energiministaren leier Olje- og energidepartementet som har hovudansvaret for ressursforvaltninga og petroleumssektoren (OED 2006).

Men også andre departement har ansvar for petroleumsverksemda. Arbeids- og inkluderings­departementet har ansvar for helse, arbeidsmiljø og tryggleik, Finansdepartementet har ansvar for inntektene til staten, Fiskeri- og kystdepartementet har ansvar for oljevernberedskapen og Miljøvern­departementet har ansvar for det ytre miljøet. Dessutan har underliggande etatar av dei ulike departementa også fått delegert forvaltningsansvar. Til dømes er Oljedirektoratet eit viktig rådgjevande organ for Olje og energidepartementet, og har til dømes moglegheit til å fastsette forskrifter og fatte vedtak etter regelverket for petroleumsverksemda. Eit anna døme er Statens Forureiningstilsyn (SFT) som er underliggande etat av Miljøverndepartementet, og har ansvar for å følgje opp forureiningslova. Difor er det SFT som handsamar søkander om utsleppsløyve frå oljeselskapa. Eit tredje døme er Kystverket, underlagt Fiskeri- og kystdepartementet, som har operativt ansvar for den statlege oljevernberedskapen (OED 2006).

Gjennom petroleumsskattesystemet og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) får staten ein vesentleg del av inntektene frå petroleumsverksemda. Staten er dessutan medeigar i oljeselskapa Statoil og Hydro (OED 2006).

Opning av eit havområde
Før ein kan leite etter olje- og gass i eit havområde, må havområdet opnast for petroleumsverksemd. Dette vart slått fast då ein fekk ny petroleumslov i 1985, og er vidareført gjennom Lov om petroleum frå 1996. For å opne eit havområde for petroleums­verksemd, må ein gjere ei ”avveiing mellom de ulike interes­ser som gjør seg gjeldende”, det vil seie ei konsekvens­utgreiing. Deretter vert vanlegvis hovudtrekka av denne utgreiinga, og forslag til konklusjonar, lagt fram som ei Stortingsmelding (Berge 2005).

Då ein fekk petroleumsloven i 1985, såg ein på Nordsjøen som eit allereie opna havområde, sidan ein hadde hatt aktivitet der sidan 1960-talet, men for andre havområde som Norskehavet og Barentshavet var det ingen eller svært avgrensa aktivitet. Den fyrste lovpålagte konsekvensutgreiinga for eit større havområde vart difor gjennomført siste halvdel av 80-talet og resulterte i at Barentshavet syd, med unntak at området Troms II, vart opna for leiteverksemd i 1989 (St. Meld. Nr 40 (1988-89). Deretter vart store delar av Norskehavet opna gjennom St. Meld. nr 26 (1993-94. Unntaket var området Nordland VI (Lofoten) som berre vart opna for eit avgrensa tal leiteboringar (6 stk), og dessutan området Nordland VII (Vesterålen) som ikkje vart opna i det heile. I tillegg til desse områda har også Skagerak og Barentshavet Nord status som ikkje-opna område på norsk sokkel (OED 2006). Sjølv om eit område har status som ikkje-opna, kan staten drive kartlegging av området, til dømes seismiske undersøkingar.

Konsesjonssystemet
Etter at eit område er opna for petroleumsverksemd, kan ein inkludere det i konsesjonssystemet som Olje- og energidepartementet administrerer. I konsesjons­systemet gjennomfører ein konsesjonsrundar der ein fordeler areal på norsk sokkel til oljeselskapa. Petroleumslova slår fast at det er staten som har eigedomsretten til den petroleum som fins på norsk sokkel. Ein konsesjonsrunde resulterer i at staten tildeler oljeselskapa utvinningsløyver, som gjev rett til å leitebore og dessutan eigendomsrett til den oljen og gassen ein eventuelt finn. Eit utvinningsløyve gjev ikkje klarsignal til leiteboring, til det må ein også ha utsleppsløyve og samtykke (sjå avsnitt om leiteboring). Utvinningsløyvet gjev heller ikkje klarsignal til å drive petroleumsproduksjon, sidan utbyggingsprosjekt på norsk sokkel skal ha gokjenning av styresmaktene (sjå avsnitt om funn) (Petroleumslova § 3.3).

Norsk sokkel er delt inn i blokker. Ein konsesjons­runde startar med at staten (OED) inviterer oljeselskapa til å kome med ønsker om kva blokker som skal vere mogeleg å søke på i den kommande konsesjonsrunden. Deretter vurderer staten ”ønskelista” med blokker. Oljedirektoratet gjer geologiske og petroleumsfaglege vurderingar. Underliggande etatar av Miljøverndepartementet og Fiskeridepartementet vert vanlegvis spurde om å gjere ein vurdering av i kva grad desse blokkene er i konflikt med miljø- og fiskeriressursar. Deretter veljer regjeringa ut kva blokker selskapa kan søke på, samt vilkår for desse. Selskapa søker så om å få tildelt utvinningsløyver. Staten vurderer søknadene og forhandlar med selskapa før ein gjer konsesjonstildelingane. I desse forhandlingane set Olje- og energidepartementet saman ei gruppe oljeselskap for kvart utvinningsløyve. Eit av selskapa vert operatør for utvinningslisensens. Utvinningsløyvet som vert gjeve, regulerer saman med lovverket kva rettar og plikter selskapa har overfor staten (Boasson 2005, Berge 2005, OED 2006).

Til no har det vorte gjennomført 19. konsesjonsrundar på norsk sokkel. I tillegg er det gjennomført nokon konsesjonsrundar utan nummer, til dømes Barentshavsprosjektet i 1997. I 2003 oppretta ein dessutan ein ny type konsesjonsrunde – Tildeling i førehandsdefinerte områder (TFO). Desse konsesjonsrundane omfattar dei mest ”modne” områda på norsk sokkel med kjend geologoi og utbygd infrastruktur. Staten meiner det er viktig å raskt gjere funn i desse områda for å nytte eksisterande infrastruktur. I dei førehandsdefinerte områda tildeler ein blokker raskare enn elles på norsk sokkel, med årlege konsesjonsrundar. Per i dag er store delar av Nordsjøen, Haltenbaken, samt området rundt Snøhvit i Barentshavet definert som modent område (OED 2006).

Sjølv om det er regjeringa som har det formelle ansvaret for utlysing og tildeling av blokker i konsesjonsrundane, er konsesjonssystemet vorte skildra som eit forhandlingssystem der Olje- og energidepartementet har fått delegert meir skjønn og medverkand enn det som elles er vanleg i norsk sentralforvaltning (Lægreid 1988).

Leiteboring
For at eit oljeselskap skal kunne få gjennomføre leiteboringar på utvinningsløyvet må det ha fått utsleppsløyve frå Statens Forureiningstilsyn, samt godkjent ein søknad om samtykke frå Petroleums­tilsynet. I samband med søknaden om utsleppsløyve vert det gjennomført ein offentleg høyringsrunde. Handsaming av utleppssøknaden vert gjort av Statens Forueiningstilsyn, og kan påklagast til Miljøvern­departementet (forvaltningslova § 28 første ledd).

Funn og produksjon
Dersom eit selskap gjer eit petroleumsfunn som dei meiner er kommersielt drivverdig, startar prosessen med å utarbeide ein Plan for utbygging og drift (PUD) der ein gjer greie for val av utbyggingsløysing (Petroleumsloven § 4-2). Selskapa utarbeider også ein konsekvensutgreiing. Planlegginga av utbygginga går som oftast føre seg i flere år før PUD vert overlevert til styrsesmaktene. På grunnlag av PUD utarbeider Olje- og energi­departementet proposisjonane og resulusjonane som legg grunnlaget for den vidare handsaminga av saka. Avhengig av storleiken på prosjektet vert deretter utbygginga handsama i regjeringa eller Stortinget (Boasson 2005).

Kjelder

Andersen, Svein (2001) Politisk styring eller markedstilpasning av olje-Norge? Kap 11 i Tranøy og Østerud (red) Den fragmenterte staten. Oslo Gyldendal norsk forlag AS

Berge, Unni (2005) Petroleumsaktivitet i Barentshavet: konflikt eller sameksistens? Masteroppgåve Universitetet i Oslo

Boasson, Elin (2005) Klimaskapte beslutningsendringer? En analyse av klimahensyn i petroleumspolitiske beslutningsprosesser.

Forvaltningslova (lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker 1967-02-10)
Masteroppgåve Universitetet i Oslo

Lægreid, Per (1988) Oljebyråkratiet. Om statsadministrasjonen i ein oljealder. Oslo: Tano

Petroleumslova (lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet)

OED (2003) Fakta2003 Norsk petroleumsvirksomhet, Oslo: Olje og energidepartementet

OED (2006) Fakta 2006 Norsk petroleumsverksemd, Oslo: Olje- og energidepartementet