Bellonas kommentarer til NOU 2002:15 Ansvar for oppryddingstiltak etter sjøulykker

 

Justisdepartementet
Postboks 8005 Dep.
0030 Oslo

23/12-2002

Endringer i sjøloven NOU 2002:15

1 Innledning
Miljøstiftelsen Bellona vil med dette komme med synspunkter på Sjølovkomiteens forslag til endringer i sjøloven, jf. NOU 2002:15 «Ansvar for oppryddingstiltak etter sjøulykker». Bellona ser positivt på at det fra lovgiverhold tas skritt for å foreta endringer i sjøloven. Etter Miljøstiftelsens syn vil de foreslåtte endringene til dels ivareta miljøhensynene på en bedre måte enn hva som er tilfellet etter dagens rettstilstand.

2 Kommentarer til høringsutkastet
2.1 Ansvarsgrense
2.1.1 Innledning
Innenfor sjøretten er det lang tradisjon for at sjørettslige krav er underlagt regler om ansvarsbegrensning. De norske reglene bygger på internasjonale overenskomster som fastsetter ansvarsbegrensninger. I NOU 2002:15 tar Sjølovkomiteen opp spørsmålet hvorvidt slikt ansvar overhodet bør være undergitt begrensning.

Norge har tatt forbehold etter 1976-konvensjonen artikkel 18 nr. 1, slik denne er endret ved 1996-protokollen, i forhold til ansvarsbegrensning for krav som nevnt i artikkel 2 nr. 1 (d) og (e). Det er dermed fritt opp til Norge å fastsette hvilke regler som skal gjelde i forhold til ansvaret for oppryddingstiltak etter sjøulykker.

Det er flere land som har tatt tilsvarende forbehold som nevnt ovenfor. Disse landene har valgt ulike løsninger med hensyn til den nærmere gjennomføringen av reglene om ansvarsbegrensning. Noen har valgt en løsning der det er ubegrenset ansvar for krav nevnt i 1976-konvensjonen artikkel 2 nr. 1 (d) og (e). Andre land har opprettholdt systemet med ansvarsbegrensning, men har fastsatt høyere ansvarsgrenser enn det som følger av konvensjonene.

For Norges del er begge disse løsningene aktuelle. Det må derfor søkes etter den løsning som best ivaretar Norges behov, særlig sett hen til ønsket om et rent miljø.

2.1.2 Utformingen av de norske reglene
Hensikten med konvensjonsforbeholdet er å bedre mulighetene for å få dekket kostnader i forbindelse med oppryddingstiltak etter sjøulykker, sammenlignet med hva som er tilfellet etter dagens regelsituasjon.

De nye (og høyere) begrensningsbeløpene som 1996-protokollen innebærer, er etter Miljøstiftelsen Bellonas mening ikke tilstrekkelig til å sikre at utgifter til opprydding m.m. dekkes. Selv om beløpene øker i forhold til hva som gjaldt etter 1976-konvensjonen, gjenspeiler denne økningen stort sett bare endringer i prisutviklingen. Reelt er dermed utsiktene til å få dekket utgifter til oppryddingstiltak m.m. ikke bedre nå enn ved 1976-konvensjonens ikrafttredelse. Følgen kan dermed bli at det offentlige, eller eventuelt en privat skadelidt, må dekke det som overstiger rederiets ansvar.

En slik ordning bryter med det grunnleggende prinsippet om «polluter pays»; forurenseren skal betale. Dette er et prinsipp som har bred internasjonal forankring og er nedfelt i flere internasjonale konvensjoner, blant annet Romatraktatens art. 130 R nr. 2 og EØS-avtalens art. 73. Prinsippet kommer for øvrig også til uttrykk gjennom forurensningslovens § 2 nr. 5. Bellona mener at revideringen av sjøloven må utformes i samsvar med dette prinsippet, slik at eventuelle ansvarsgrenser best mulig sikrer dekning av utgifter knyttet til oppryddingstiltak etter sjøulykker.

2.1.3 Bemerkninger til de foreslåtte endringene
Bellona ser positivt på at Sjølovkomiteen foreslår endringer i sjøloven for å bedre mulighetene for å få dekket krav i anledning oppryddingstiltak. Miljøstiftelsen er imidlertid ikke ubetinget enig i forslaget til den nærmere utformingen av reglene.

Sjølovkomiteen foreslår at krav i anledning oppryddingstiltak unntas fra de alminnelige reglene i sjøloven § 171 flg. Isteden legges det opp til at slike krav skal undergis en særlig beløpsmessig begrensning.

Prinsipielt mener Bellona at det riktige ville være å helt unnta slike krav fra beløpsmessig begrensning og gjøre ansvaret ubegrenset. På den måten vil en følge det anerkjente prinsippet om at forurenseren skal betale. En slik løsning har blitt valgt i en rekke andre land, f.eks. Australia, Japan, Irland og Frankrike.

Sjølovkomiteen fremholder at størstedelen av den norske flåten som går i internasjonal fart, praktisk sett vil ha forsikringsordninger som dekker kostnadene ved oppryddingstiltak. Etter det opplyste gjelder dette selv om ansvaret er ikke er undergitt begrensning. Fra NOU 2002:15 siteres:

«Det er ikke opplyst at P&I-premiene direkte vil påvirkes av om skipet trafikkerer områder hvor ansvaret for slike krav er uten ansvarsbegrensning, men over tid vil nok en økning av ansvarsskadene måtte slå ut i høyere premier. Fra næringshold er det understreket at en særskilt ansvarsgrense vil gi et sikrere og bedre grunnlag for rederienes P&I-forsikringer.»

De fremførte argumentene i sitatet ovenfor kan etter miljøstiftelsens syn ikke være tungtveiende nok til å begrunne at krav knyttet til oppryddingstiltak skal underlegges beløpsmessig begrensning.

Ved utformingen av reglene må det foretas en avveining mellom rederenes interesse i lave forsikringspremier, målt opp mot samfunnets interesse i å sikre dekning av kostnader til forsvarlig opprydding etter sjøulykker. Sett på bakgrunn av at det er rederene som har inntektene av skipsfarten, synes det også rimelig at næringen selv må dekke de faktiske kostnadene som denne virksomheten medfører, jf. prinsippet om at forurenseren skal betale. Det synes lite rimelig at det offentlige, eller private grunneiere som får ødelagt sin eiendom som følge av en sjøulykke, risikerer å bli sittende med ansvaret for oppryddingskostnader dersom ansvarsgrensene ikke strekker til. Slike kostnader er det vanskelig, for ikke å si umulig, å gardere seg mot.

Nye og høyere ansvarsgrenser slik komiteen foreslår, vil uansett medføre økte premier. Imidlertid vil premiene over tid stabilisere seg på et nivå som gjenspeiler utbetalingene for slike skader. På denne måten vil forsikringsinnbetalingene samsvare med det opprydding etter sjøulykker rent faktisk koster samfunnet og ansvaret vil dermed pulveriseres på hele bransjen i tråd med alminnelige forsikringssynspunkter.

Sjølovkomiteen peker på at ubegrenset ansvar vil være problematisk av hensyn til at skipsfarten i Norge består av skip med beskjeden tonnasje. Forsikringsvilkårene som benyttes i forhold til slike skip er basert på forutsetningen om at kravene i anledning oppryddingstiltak er undergitt begrensning. Fra NOU 2002:15 siteres:

«Det må her også tas hensyn til at slike forsikringer i atskillig utstrekning blir tegnet i mindre forsikringsselskaper. Sjølovkomiteen antar at det ut fra så vel redernes som selskapenes økonomi i praksis neppe vil la seg gjøre å sikre forsvarlig forsikringsdekning for denne del av flåten uten at ansvaret er undergitt ansvarsbegrensning. Dette er sterkt understreket av representantene for rederi- og forsikringsnæringen. En må således regne med at en løsning hvorved krav i anledning av oppryddingstiltak etter sjøulykker unntas helt fra beløpsmessig begrensning, meget vel også kan føre til at slike krav vil bli unntatt fra de ansvarsforsikringsordninger som i dag benyttes av denne del av flåten. Dette vil i tilfelle praktisk sett innebære at utsiktene til å få dekket kostnadene ved oppryddingstiltak etter sjøulykker vil bli svekket i forhold til det som er situasjonen i dag.»

Fra et miljømessig ståsted vil Bellona sterkt understreke at disse argumentene ikke kan stenge for et ubegrenset ansvar. Det bør isteden innføres en ordning med tvungen ansvarsforsikring for slike fartøyer, etter modellen som er valgt for reglene om ansvar for oljesøl, jf. sjøloven § 197. Bellona er selvsagt innforstått med at dette kan medføre økte utgifter for skipsnæringen. Imidlertid vil det utslagsgivende for valget av løsning igjen være en avveining av hvem som er nærmest til å dekke kostnadene forbundet med oppryddingstiltak etter skipsulykker. Det vises i denne sammenheng til det som er sagt ovenfor. Redernes og forsikringsselskapenes økonomi kan etter miljøstiftelsens oppfatning ikke være tungtveiende nok til å fravike det grunnleggende forurensningsrettslige prinsippet om at forurenseren skal betale for de skader dennes virksomhet påfører miljøet.

Bellona finner det for øvrig oppsiktsvekkende at komiteen velger å bruke forsikringsselskapenes økonomi som argument for ikke å innføre ubegrenset ansvar. Forsikringsvirksomhet er basert på risikovurderinger. Dersom selskapene antar at de ikke er i stand til å bære oppryddingskostnadene om dette gjøres ubegrenset, må følgen bli at selskapene unnlater å forsikre slike skip, eller eventuelt forsikrer seg «oppover» mot store utbetalinger. Dersom «de mindre selskapene» ikke ser seg i stand til dette må forsikring isteden tegnes hos alminnelige sjøforsikringsselskaper, selskaper som har økonomisk ryggrad til å bære tapene.

2.1.4 Konklusjon
Ut fra det ovenstående mener Bellona at kostnader forbundet med oppryddingstiltak må unntas fra de alminnelige regler om ansvarsbegrensning. På bakgrunn av argumentasjonen i det foregående punkt mener Bellona at de beste grunner taler for å følge det alminnelige forurensningsrettslige prinsipp om at forurenseren skal betale også på sjørettsområdet. Ansvaret for utgifter til opprydding bør derfor gjøres ubegrenset. Bellona har forståelse for at et ubegrenset ansvar vil kunne overgå reders betalingsevne. Det bør derfor innføres regler om forsikringsplikt for kostnader forbundet med oppryddingstiltak etter sjøulykker. På denne måten kan ansvaret pulveriseres og sikre at ikke den enkelte reders økonomi får betydning for oppryddingsarbeidene. En slik ordning vil for øvrig også forhindre at det offentlige eller uskyldig berørte blir sittende med regningen etter kostbare oppryddingsaksjoner.

2.2 Komiteens forslag til ansvarsbegrensning
2.2.1 Innledning
Miljøstiftelsen Bellona mener som det fremgår ovenfor, prinsipalt at oppryddingsansvaret etter sjøulykker bør være ubegrenset. For det tilfellet at sjølovkomiteen ikke følger miljøstiftelsens anbefaling om å gjøre ansvaret for oppryddingstiltak ubegrenset, ønsker stiftelsen å komme med kommentarer til de foreslåtte reglene om ansvarsbegrensning.

2.2.2 Ansvarsgrensene
Dersom ikke ansvaret for oppryddingstiltak gjøres ubegrenset, anbefaler Bellona at begrensningsbeløpene settes så høyt at de dekker kostnadene til forsvarlig opprydding. Ansvarsbegrensningen bør settes så høyt at det bare er i ekstreme unntakstilfeller at kostnadene overstiger begrensningsbeløpet. Således må det ved utformingen av reglene søkes å legge inn en betydelig «sikkerhetsmargin» for på den måten å sikre dekningen også i tilfeller der oppryddingskostnadene blir større enn hva som er normalt.

Sjølovkomiteen går inn for en ordning der ansvarsbeløpet øker med skipets størrelse. Dette er i og for seg et fornuftig utgangspunkt, men det er meget viktig å være klar over at skadepotensialet ikke nødvendigvis er knyttet til skipets størrelse. Omkostningene ved oppryddingstiltak beror vel så mye på de konkrete omstendighetene omkring ulykken, så som hvor denne skjer, værforhold, type av ulykke og hva slags last skipet har. Av denne grunn er det viktig å sette minimumsbeløpet forholdsvis høyt for å sikre dekning i situasjoner der oppryddingstiltakene blir kostbare.

Sjølovkomiteen går inn for at det settes en ansvarsgrense på 3 millioner SDR (ca 30 mill. NOK) for skip av størrelse 1000 bruttotonn. Dette er antagelig tilstrekkelig i «normal»-tilfellene, men vil ikke være tilstrekkelig der det oppstår alvorlige forurensningsskader som følge av sjøulykken, eller der oppryddingstiltakene er kompliserte. Bellona mener derfor at minimumsbeløpet må økes i forhold til det som er foreslått i NOU 2002:15. I denne sammenheng er det viktig å merke seg at det som oftest er ved ulykker med små fartøyer at ansvarsgrensene overskrides. Det er derfor særlig viktig å sette minimumsgrensene tilstrekkelig høyt.

2.2.3 Særregulering for mindre skip
Av NOU 2002:15 fremgår det at ansvarsgrensen ikke skal gjøres gjeldende for skip på 300 tonn eller mindre. Fra utredningen siteres:

«Sjølovkomiteen har etter dette samlet seg om en pakkeløsning basert på følgende ansvarsgrenser for de krav det her gjelder:

den særlige ansvarsgrensen for skip på inntil 1000 bruttotonn settes til 3 mill. SDR 1 , dvs. ca. NOK 30 mill. (Ansvarsgrensen gjøres ikke gjeldende for skip på 300 tonn eller mindre), (..)»

Sjølovkomiteen går inn for at skip mindre på 300 tonn eller mindre skal følge reglene i avsnitt II, jf. forslagets § 182a andre punktum. Slike skip foreslås dermed fortsatt å følge den regulering som gjelder i dag, med den konsekvens at de lavere begrensningsbeløpene får anvendelse. På dette punktet er Bellona sterkt uenig med komiteen. En stor del av skipsfarten langs Norskekysten utføres med skip på mindre enn 300 tonn. Komiteens forslag innebærer dermed en meget betydelig innsnevring av den praktiske rekkevidden av lovforslaget, hvis hensikt er å bedre mulighetene for å få dekket kostnader forbundet med oppryddingstiltak etter sjøulykker.

Ved å la skip på 300 tonn eller mindre følge reglene i avsnitt II, vil ulykker der slike skip er innblandet regelmessig resultere i at det offentlige eller private skadelidte må dekke kostnadene til oppryddingstiltak. Forslaget innebærer dermed et markant avvik fra det alminnelige prinsipp om at «forurenser skal betale», noe det etter Bellonas syn ikke finnes grunnlag for. Den foreslåtte regulering vil dermed reelt sett medføre en betydelig svekkelse av mulighetene til å få dekket eventuelle oppryddingskostnader etter skipsulykker.

Ved å la mindre skip følge de alminnelige reglene i sjølovens avsnitt II, vil ikke rederens utgifter i forbindelse med egne oppryddingstiltak falle utenfor regelverket om ansvarsbegrensning. Som det er beskrevet nedenfor under punkt 2.2.4 vil dette kunne virke demotiverende på rederens vilje til å foreta slike tiltak. Dersom komiteen holder fast på at mindre skip skal unntas fra de nye reglene i avsnitt IIa, mener Bellona at regelverket må endres slik at rederens egne utgifter til oppryddingstiltak omfattes av ansvarsbegrensningsreglene. For øvrig vises det til behandlingen under punkt 2.2.4.

2.2.4 Rederens egne oppryddingskostnader
Sjølovkomiteen går inn for at rederen skal gis rett til å kreve egne oppryddingskostnader dekket ved fordelingen av ansvarsbeløpet, jf. lovforslagets § 182 d.

Dagens regler om begrensning gjelder bare i forhold til krav rettet mot rederen og andre ansvarlige. Dette innebærer at utgifter en reder har i forbindelse med oppryddingstiltak m.m. må betales fullt ut av rederen selv, uten mulighet til å kreve dekning ved fordelingen av ansvarsbeløpet. Slik sjøloven er utformet i dag, gir den ikke rederen incentiver til selv å foreta oppryddingstiltak. For rederen vil det isteden kunne lønne seg å forholde seg passiv og vente på at myndigheter o.a. iverksetter tiltak. Rederens ansvar for disse utgiftene vil dermed være underlagt begrensning, i motsetning til hva som hadde vært tilfellet om rederen selv foretok de samme tiltak.

Mot dette kan det selvsagt innvendes at redere uansett har en generell plikt til å avverge og begrense forurensningsskader som følge av virksomheten. Det kan hevdes at det ikke er rimelig at rederens utgifter til slike tiltak skal inngå i ansvarsbegrensningsbeløpet, i og med at han uansett har plikt til å foreta handlingene. Et slikt resonnement slår imidlertid ikke til i praksis. Den utforming regelverket har i dag, medfører at det kan lønne seg for rederen å «sitte på gjerdet» i påvente av at andre foretar de nødvendige tiltak. Dette er en meget uheldig løsning for miljøet, idet skadeforebyggingen og oppryddingen ikke kommer igang umiddelbart, noe som kan medføre større skader og høyere kostnader forbundet med oppryddingen. En slik handlemåte er også samfunnsøkonomisk uheldig, idet oppryddingen krever større ressurser.

Det er derfor meget viktig at reglene utformes på en måte som motiverer rederen til selv å foreta oppryddingstiltak, uten å vente på at andre skal gjøre det. Bellona ser komiteens forslag som positivt i dette henseende, idet rederens utgifter i forbindelse med oppryddingstiltak etter forslaget skal kunne kreves dekket under begrensningsbeløpet, jf. utkastets § 182 d.

2.2.5 Justering av beløpene
Etter Bellonas syn må det sikres at ansvarsgrensenes reelle verdi opprettholdes. Det er derfor viktig at det fastsettes regler for å sikre at ansvarsbeløpene øker i takt med den generelle prisstigning og inflasjon. Det bør således inntas konkrete bestemmelser som angir hvor ofte og hvorledes justering skal skje.

____________________
Anders Hauge
Juridisk rådgiver

 

Anders Hauge