Finansdepartementet
Postboks 8008 Dep
0030 Oslo

Bellonas høringsuttalelse
Avgift på elektrisk kraft – mulig endring fra 1. Juli 2004

Vi viser til høringsbrev av 19.12.03, publisert på Finansdepartementets internettsider. Miljøstiftelsen Bellona er ikke på listen over høringsinstanser, men vi tillater oss likevel å komme med våre kommentarer. Avgift på elektrisk kraft er et viktig incitament for utvikling av nye fornybare energikilder og nye, rene energibærere, samtidig som produksjon og bruk av energi en global miljøutfordring. Vi ber derfor Finansdepartementet om å invitere miljøorganisasjoner i framtidige, lignende høringer.

Sammendrag og konklusjon
 
Bellonas primære anbefaling er at det må gjeninnføres elavgift for næringslivet, som incentiv til energisparing og omlegging til nye energibærere og energikilder. Av de to forslagene som Finansdepartementet har lagt fram i høringsnotatet, mener Bellona at den såkalte «danske modellen» gir størst måloppnåelse, størst forutsigbarhet og politisk robusthet og raskest implementering. Bellona anbefaler derfor at denne modellen legges til grunn for den videre behandlingen av elavgift, og at det gjøres nødvendige justeringer av modellen for å tilfredstille avgiftens formål i størst mulig grad.

Bakgrunn

Norge har tidligere hatt avgift på elektrisk kraft (elavgift) for husholdninger og næringsliv unntatt industri. Fritaket for industrien var i strid med nye retningslinjer for miljøstøtte i henhold til EØS-avtalen, fordi det diskriminerer øvrige næringer. For å unngå konflikt med EØS- regelverket, og for å unngå en forverring av industriens konkurranseevne, ble elavgiften for næringslivet i sin helhet midlertidig fjernet fra 1.1.2004, med signaler om at et nytt system ville bli fremmet våren 2004. Bortfallet av elavgiften har medført vesentlig forverring av konkurranseevnen til energibærere som konkurrerer med elektrisitet på produksjon av varme, og med svikt i investeringer som resultat. Bortfallet av elavgift for næringslivet har også svekket incitamentet til energisparing.

Finansdepartementet foreslår i høringsnotatet to ulike modeller for elavgiften:

En «svensk modell» som er tilnærmet lik det opprinnelige norske systemet. Forskjellen ligger i at industrien må betale 0,45 øre /kWh, mot 9,67 øre/kWh for husholdninger og øvrig næringsliv. For visse særlig kraftkrevende industrier foreslås det fullstendig fritak for elavgift.

En «dansk modell», der alle bedrifter må betale 9,67 øre/kWh for elektrisk kraft som brukes til belysning, oppvarming og nedkjøling. Øvrig strømforbruk, som inngår i produksjon av varer og tjenester, er fritatt for elavgift. Husholdninger må betale full avgift for hele elektrisitetsforbruket. Det er grunn til å påpeke at begrepet «dansk modell» er noe misvisende, fordi Danmarks elavgift faktisk er vesentlig forskjellig fra Finansdepartementets forslag. Modellen bør kanskje omtales som «norsk modell» i den videre behandling.

Formål med elavgiften

Bellona ser to viktige formål med elavgift for næringslivet, i prioritert rekkefølge:

1. Elavgift gir et konkurransefortrinn for nye fornybare energibærere og energikilder.

2. Elavgift gir et incitament til mer effektiv bruk av energi.

Begge formålene sammenfaller i stor grad med begrunnelsen for en ny elavgift for næringslivet som er gjengitt i St.prp. nr. 1.

Med hensyn på det første formålet, er det tilstrekkelig at elavgiften omfatter energibruk som ikke er «el-spesifikk», slik som oppvarming. Varmebehovet kan dekkes av ulike energibærere, mens belysning, drift av maskiner og kontorutstyr er eksempler på energibruk der det ikke eksisterer alternativer til elektrisitet. Ut i fra et ønske om å fremme nye energibærere og nye energikilder, er det derfor først og fremst viktig at elavgiften legges på elektrisitet brukt til oppvarming.

Med hensyn på det andre formålet, mer effektiv bruk av energi, bør avgiften ideelt sett legges på alle former for energibruk. Det er imidlertid ikke hensiktsmessig å ilegge avgifter som ødelegger konkurranseevnen til store deler av norsk næringsliv.

Kriterier for en vellykket elavgift

Gitt formålene som er formulert ovenfor, er det visse kriterier for utforming av avgiften som etter Bellonas vurdering i størst mulig grad bør oppfylles for å sikre en god måloppnåelse.

1. Avgiften må være av en slik størrelse at den gir en reell måloppnåelse. På grunn av begrenset utbredelse har unge teknologiløsninger en vesentlig konkurranseulempe i form av høyere enhetskostnader. Elavgiften må være av en slik størrelse at den gjør alternative energikilder kommersielt interessante.

2. Avgiften må være politisk robust og skape forutsigbarhet. Vi anmoder Finansdepartementet om å fremme en løsning som gir grunnlag for politisk konsensus, slik at den med stor sannsynlighet ikke bare blir vedtatt av Stortinget, men også forblir vedtatt. Siden avgifter hvert år behandles i Stortinget i forbindelse med Statsbudsjettet og revidert nasjonalbudsjett, er de per definisjon kortsiktige. Likevel kan avgifter utformes slik at aktører kan gjøre investeringer og tilpasninger i et langsiktig perspektiv, uten å frykte hyppige endringer i rammevilkårene. For bedrifter som leverer fjernvarme, bioenergi eller annen ny fornybar energi, er elavgiften et avgjørende rammevilkår.

3. Avgiften må kunne iverksettes raskt. Regjeringen har signalisert at en ny ordning skal være på plass fra 1. juli 2004. Avgiften må ikke innrettes slik at det blir behov for ytterligere utredninger, høringer eller andre forhold som kan medføre utsettelser.

4. Avgiften må være et kostnadseffektivt virkemiddel, både med hensyn på samfunnsøkonomisk effektivitet, og administrative kostnader.

1. Avgiftenes måloppnåelse

Foretak som ikke hører inn under begrepet industri m.v.

Begge modellene foreslår en avgift på 9,67 øre/kWh som grunnlag. Bellona er tilfreds med dette nivået, og ser per i dag ikke behov for å foreslå endringer. Med den svenske modellen omfatter dette avgiftsnivået alt strømforbruk i husholdninger og alt strømforbruk i foretak som ikke hører inn under industri, bergverk m.v. Den «danske modellen» kan for disse foretakene gi en noe mildere beskatning av elforbruket, ved at kun el til oppvarming, belysning og nedkjøling avgiftsbelegges, og man kan unngå beskatning av el som inngår i produksjon. Denne forskjellen mellom de to alternativene vil neppe bli avgjørende for disse foretakenes tilpasning.

Foretak innen industri m.v.

For foretak i gruppen industri og bergverk, gir den svenske modellen en avgift på 0,45 øre/kWh for alt elforbruk unntatt el til kjemisk reduksjon m.v. jf. § 2a Den danske modellen gir samme vilkår til industriforetak som til øvrige foretak. Svakheten med den danske modellen for denne gruppen, er at den ikke gir noe incitament til sparing av el som inngår i produksjonen. Svakheten med den svenske modellen, er at 0,45 øre/kWh gir et veldig svakt incitament til omlegging fra el til andre energibærere og energikilder i industri. Fordi Bellona anser en slik omlegging som det viktigste formålet med elavgiften, mener vi at den danske modellen gir størst måloppnåelse.

2. Avgiften må være politisk robust og forutsigbar

Avgiftens forhold til ESAs regelverk

Den svenske modellen innebærer en videreført forskjellsbehandling mellom ulike næringer. Nettopp en slik forskjellsbehandling er bakgrunnen for at ESA ikke kunne godta den opprinnelige norske elavgiften. Sveriges forslag skal evalueres av Kommisjonen i henhold til Kommisjonens nye retningslinjer om statsstøtte til miljøfremmende tiltak fra 01.01.2002. Et lignende norsk forslag vil bli vurdert av ESA i lys av hvilke vedtak Kommisjonen fatter for Sveriges del. For det første kan det ikke tas for gitt at Finansdepartementets «svenske modell» godtas av Kommisjonen og så av ESA, og for det andre er det sannsynlig at en slik avklaring kan strekke ut i tid. Dermed vil den usikkerheten om framtidige rammevilkår som har medført investeringsstans i f.eks. fjernvarme, bli videreført på ubestemt tid. Videre vil en godkjenning av en ny ordning trolig være midlertidig, slik at den må notifiseres til ESA på nytt etter ti år.

Kommisjonen og ESA skal altså formelt undersøke de eksisterende ordningene, deretter vil det bli bestemt etter hvilke satser og fra og med når den ulovlige støtten skal betales tilbake til staten.

Den danske modellen er potensielt mindre kontroversiell i forhold til ESA, fordi den ikke forskjellsbehandler på tvers av sektorer. Bellona oppfordrer Finansdepartementet til å holde nær kontakt og åpen dialog med saksbehandlerne i ESA slik at ESAs vurdering av den forestående notifiseringen fra norske myndigheter kan få like kort behandlingstid som departementets notifisering av endringen av Petroleumsskattelovgivningen fikk i forbindelse med Snøhvitsaken.

Siden elavgiften er tatt opp som en sak av ESA, vil også den danske modellen måtte notifiseres til ESA, men fordi den ikke inneholder noen form for statsstøtte, er det lite trolig at den må renotifiseres etter ti år.

Det er imidlertid usikkert, som Finansdepartementet påpeker, om ESA kan forlange en avgrensing mellom avgiftspliktig elforbruk og ikke-avgiftspliktig elforbruk basert på måling av forbruk, framfor sjablon-messige beregninger. Like fullt bør en ordning med forskjellig avgift på energi til forskjellige formål begrunnes. En aktuell begrunnelse vil være at elavgiften skal fremme overgang til andre energibærere, og derfor bør legges på forbruk som ikke er elspesifikt.

Avgiftenes forhold til Monti-direktivet

EUs nye direktiv (Rådets direktiv 2003/96/2003 af 27. okt. 03) om omstrukturering av EF-bestemmelsene for beskatning av energiprodukter og elektrisitet, det såkalte Monti-direktivet, legger langt på vei opp til et tilsvarende system som den danske modellen. Monti-direktivet er stemplet som EØS-relevant med henvisning til artikkel 93 i traktaten om opprettelse av det europeiske fellesskap. Direktivet fastlegger minimumssatser for avgifter på energivarer. Avgiftene er avgrenset til elektrisk kraft og energiprodukter brukt til motordrift og oppvarming. Energi brukt som råmateriale, i kjemiske prosesser eller i elektrolyse og metallurgiske prosesser kommer ikke innunder beskatningsregimet i direktivet..

Den svenske modellens avgiftsfritak for kjemisk reduksjon m.v. er tilpasset fritaksmuligheter i Monti-direktivet, og avgiften som ilegges øvrig industri tilfredsstiller minimumskravet til avgift på elektrisitet i direktivet.

Avgiftenes forhold til norske politiske forhold

Forskjellsbehandlingen kan i seg selv være en drivkraft for framtidig politisk press mot elavgiftens utforming, etterhvert som tjenesteytende sektors andel av verdiskapning og antall arbeidstakere øker, og dermed sektorens innflytelse i arbeidslivets organisasjoner. Politisk press kan man også forvente fra kraftkrevende industri som ikke omfattes av fritak for avgift jf §2 a. Finansdepartementet peker selv på treforedlingsindustrien som eksempel på dette, og skriver i utkastet til forskrift at «Departementet kan gi fritak for avgift på kraft til bruk i energiintensiv virksomhet dersom det inngås avtale om miljøtiltak.» Denne formuleringen er etter Bellonas oppfatning så vag, at den dessverre er lite egnet til å oppveie den skepsis særlig treforedlingsindustrien trolig har til den svenske modellen.

Bellona mener at den danske modellen er mest robust og gir størst forutsigbarhet.

3. Avgiften må kunne innføres raskt

Bortfallet av elavgift for næringslivet har skapt investeringstørke i unge og sårbare bransjer som fjernvarme og bioenergi. Både tidligere og i høringsnotatet, har Regjeringen signalisert at en ny elavgift for næringslivet skal tre i kraft fra 1. juli 2004. Både fjernvarmebransjen og miljøorganisasjonene gav i åpne høringer på Stortinget i forbindelse med behandlingen av Statsbudsjettet for 2004 uttrykk for at elavgiften burde innføres enda tidligere. Det illustrerer hvor viktig det er at implementeringen av ny avgift ikke blir utsatt. Som nevnt ovenfor, tror Bellona at behandlingen av den svenske modellen i ESA vil ta lengre tid, og utfallet vil være mer usikkert, enn hva som er tilfellet for den danske modellen.

Bellona mener den danske modellen gir størst sannsynlighet for en rask ikrafttredelse.

4. Administrasjonskostnader

Finansdepartementet slår i sitt høringsnotat fast at den svenske modellen er enklest å administrere, fordi behovet for avgrensninger mellom ulike typer energiforbruk er mindre. For dansk modell vil det være behov for avgrensninger mellom foretak og husholdninger, samt avgrensninger i forhold til fritak i henhold til §2a i utkastet til forskrift. Videre påpekes det at den danske modellen vil medføre installasjonskostnader for ekstra forbruksmålere, samt eventuell omlegging av kurser.

Econ Analyse har oppdrag av Norsk Fjernvarmeforening og Norsk Bioenergiforening, utarbeidet en administrativ enkel modell for elavgift på oppvarming som ESA har signalisert at vil kunne godkjennes. I modellen fritas for avgift alt elforbruk i næringslivet som den enkelte bedrift dokumenterer at ikke går til oppvarming av vann og rom. Som dokumentasjon kreves måling av faktisk forbruk, men for å sikre størst mulig fleksibilitet åpnes det for at bedriftene enten måler det avgiftspliktige forbruket eller det forbruket som er fritatt, i tillegg til at totalforbruket måles. Dermed blir det opp til bedriftene selv å velge hva som er enklest og billigst å måle, og om de ekstra målekostnadene er lavere enn forventet gevinst ved et avgiftsfritak. Bedriftene pålegges altså ingenting, men tilbys avgiftsfritak på alt elforbruk som ikke går til oppvarming, mot dokumentasjon av dette. De bedriftene som velger å fortsette med bare å måle totalforbruket må betale full elavgift.

Svensk modell kan på sin side skaper behov for avgrensninger av som er industri. – Ordningen kan medføre vridninger og feiltilpasninger ved at enkeltforetak kan forsøke bli definert som industri, uten at det er reelt belegg for dette. Det kan også oppstå et press fra bransjer som ønsker å bli definert som industri, jf Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening sin høringsuttalelse til elavgiften.

Bellona ser at den svenske modellen i sum vil være enklest å administrere, men kan ikke se at praktiske ulemper ved den danske modellen er av en slik art og av et slikt omfang, at de kan anføres som noe argument mot denne modellen.