Statens forurensningstilsyn

Postboks 8100 Dep

0032 Oslo

Klage på utslippstillatelse til Statoils boring av letebrønn 7122/6-2 Tornerose (PL 110 B)

Vi viser til vedtak datert 15.05.06 om utslippstillatelse for boring av letebrønn 7122/6-2. Klagefristen er satt til tre uker fra mottak av brev (16.05.06), og er således 06.06.06.

1. Generelt om saksbehandlingen
Arbeidspresset rundt oljeboring i nord er svært høyt denne våren, særlig pga St.meld. nr. 8 (2005-2006) Om helhetlig forvaltning av det marine miljø i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten (forvaltningsplan), som ble lagt fram av regjeringen 31.03.06. Natur og Ungdom (NU) og Bellona får ingen økonomisk støtte til å drive dette arbeidet, og ressursene er således svært begrensede. I tillegg til arbeidet med forvaltningsplanen, er det inne to søknader om leteboringer denne våren. Dette innebærer mye og komplisert faglig stoff som må gjennomgås. Utfra den arbeidsmengden som har vært de siste måneden er vi forundret over at SFT og Miljøverndepartementet ikke er villig til å utsette høringsfristen for å avhjelpe situasjonen slik at vi hadde fått litt lenger tid på høringen. Dersom miljøorganisasjonene skal kunne ha en reell påvirkningsmulighet, er det en nødvendig at det gis mulighet til å sette seg inn i sakene. Vi stiller oss derfor uforstående til SFTs konklusjon, og ber om at departementet for fremtiden ser på den pressede situasjonen miljøorganisasjonene er i.

2. Oppsettende virkning
Vi ber om at vedtaket gis oppsettende virkning i samsvar med forvaltningsloven § 42, hvoretter underinstansen, klageinstansen eller annet overordnet organ kan beslutte at ”vedtaket ikke skal iverksettes før klagefristen er ute eller klagen er avgjort.”

NU og Bellona ønsker dessuten å påpeke ovenfor Miljøverndepartementet at føringene for petroleumsaktivitet i Barentshavet legges i St.meld. nr. 8 (2005-2006) Om helhetlig forvaltning av det marine miljø i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten (forvaltningsplan). Denne meldingen har ikke vært gjennom endelig behandling i Stortinget. NU og Bellona forventer at Miljøverndepartementet gir vedtaket oppsettende virkning slik at St.meld. nr. 8 (2005-2006) kan ferdigbehandles i Stortinget før søknad om utslippstillatelse behandles av departementet.

NU og Bellona vil vise til at saken reiser en rekke prinsipielle spørsmål både når det gjelder spørsmålet om den framtidige oljevirksomheten i Barentshavet, og organisasjonenes rett til å få en reell klagebehandling av de innvendingene en har mot de konkrete boringene. Vi vil i denne forbindelse vise til at NU og Bellonas klage på leteboringen på Goliat-feltet høsten 2005 ble gitt oppsettende virkning med den begrunnelse at Miljøverndepartementet ønsket å sikre en reell klageadgang (jf brev fra MD til partene i saken av 20.10.2005). Etter vårt skjønn bør det være like viktig å sikre en reell behandling av klagen på tillatelsen til Statoils boring på 7122/6-2, hvilket tilsier at det også i den foreliggende saken bør gis oppsettende virkning. Det kan blant annet nevnes at behandlingen av Statoils utslippssøknad vil gi føringer for hvordan kravet om null utslipp i Barentshavet skal tolkes i etterkant av forvaltningsplanen (St.meld. nr. 8 2005-2006). Det er flere definisjoner som omhandler kravet om null utslipp, og det er betydelig uklarhet knyttet til hva som konkret skal legges i begrepet null utslipp.

3. Boretidsvindu
Boretidsvinduer og andre feltspesifikke krav blir vanligvis gitt i forbindelse med at selskapene får en utvinningstillatelse gjennom konsesjonssystemet. I utvinningstillatelsen til Tornerose-blokkene (PL 110 B) ble det ikke gitt noen boretidsbegrensning. I forvaltningsplanen står det imidlertid følgene om kystsonen langs Troms og Finnmark til grensen mot Russland: ”I området mellom 50 km og 65 km fra grunnlinjen vil det ikke være tillatt med leteboring i oljeførende lag i perioden 1. mars-31. august (…) lisensspesifikke vilkår til for eksempel leteboring som er satt historisk, forsvinner” (St.meld. nr. 8 2005-2006: 124-125). Dette betyr at det fra nå av er boretidsbegrensningene skissert i St.meld. nr. 8 (2005-2006) som gjelder. En boretidsbegrensning blir vanligvis gitt for en hel utvinningstillatelse. Blokkene som omfattes av PL 110 B er etter det vi kan vurdere delvis innenfor den 65 km sonen som er fastsatt av St.meld. nr. 8 (2005-2006). Selv om den aktuelle letebrønnen som skal bores denne gangen er utenfor, hindrer ikke dette at de nye boretidsbegrensningene også må gjelde for hele PL 110 B. NU og Bellona krever derfor at Miljøverndepartementet forskyver den aktuelle boringen i tid til etter 31. august dersom gitte betingelser i St.meld. nr. 8 (2005-2006) fortsatt er gjeldende etter at saken er behandlet i Stortinget.

4. Manglende miljøfaglig vurdering
Tornerose-blokkene ble tildelt i 2004 uten at man innhentet konkrete miljøfaglige råd fra de underliggende etatene av Miljøverndepartementet. Dette er dermed et brudd på de forutsetningene man satte da man åpnet området Barentshavet syd for letevirksomhet med utgangspunkt i bestemmelsene i petroleumslovens § 3.1. Dette er spesielt alvorlig siden området Tornerose-blokkene ligger i nå er definert som såkalt ”modent” område og derfor jevnlig blir utlyst som TFO-område.

Fra myndighetenes side har det blitt hevdet at bakgrunnen for at det ikke ble innhentet konkrete miljøfaglige råd, var at Olje- og energidepartementet la høringsuttalelsene vedrørende Utredning av konsekvenser av helårig petroleumsvirksomhet i området Lofoten og Barentshavet (ULB) til grunn (MD 24.02.06). Bellona og NU vil i den sammenheng påpeke at disse høringsuttalelsene ikke er relevante å bruke som miljøfaglig vurdering av konkrete utvinningstillatelser. Disse høringsuttalelsene er kommentarer til en sammendragsrapport utarbeidet av OED, og behandler på ingen måte konkrete spørsmål i forbindelse med tildeling av konkrete blokker i konsesjonssystemet.

NU og Bellona har merket seg at SFT i godkjennelsen av søknad om utslippstillatelse hevder at miljøfaglige tilrådninger blir ivaretatt gjennom deres behandling av utslippssøknaden. NU og Bellona finner påstanden uholdbar tatt i betraktning at miljøfaglige tilrådninger skal finne sted før utvinningslisensen tildeles. Behandlingen av en utslippstillatelse vil bare se på miljøkonsekvensene av en enkelt leteboring, og miljømyndighetene mister dermed muligheten til å uttale seg overordnet om hvorvidt oljevirksomhet i området i utgangspunktet er forsvarlig. Muligheten til å stille spesifikke krav til miljøhensyn i utvinningslisensen faller dermed også i stor grad bort når miljøfaglige vurderinger tas i forbindelse med søknad om utslippstillatelse. Det vil være vanskeligere å implementere ulike krav til miljøhensyn etter at en boreoperasjon er planlagt, enn om slike krav er forutsatt før operatørselskap starter sin søknadsprosess om utslippstillatelse.

Stortingsrepresentant Gunnar Kvassheim har tatt opp denne saken i et skriftlig spørsmål til Olje- og energiminister Odd Roger Enoksen. I spørsmålet heter det:

”Kommer Regjeringen til å sikre at miljø- og fiskerihensyn fremdeles blir ivaretatt gjennom å videreføre praksisen med å innhente miljø- og fiskerifaglige råd før man tildeler blokker gjennom konsesjonsrundene, og kommer olje- og energiministeren til å sikre at det blir gjort miljø- og fiskerifaglige vurderinger før man gir tillatelse til videre leteboring i Barentshavet?”

På dette spørsmålet svarte blant annet Olje- og energiminister Enoksen (16.05.06):

”Videre gjennomføres det i forkant av hver enkelt konsesjonsrunde en gjennomgang av miljø- og fiskerihensynene i de blokkene som foreslås utlyst. Dette gjøres ved at Olje- og energidepartementet sender forslaget til utlysing til berørte departementer (hovedsakelig Miljøverndepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet) for merknader. Disse departementene kontakter igjen sine underliggende etater og andre institusjoner de finner det naturlig å kontakte (for eksempel Norges Fiskarlag). Det er Regjeringen etter forslag fra meg som tar endelig beslutning om utlysing. (…) Det er derfor i dag en rekke systemer og krav om godkjennelser som sørger at all petroleumsaktivitet på norsk sokkel skjer i sameksistens med fiskeriene og innenfor rammen av bærekraftig utvikling. Dette er også noe som har høyt fokus hos Regjeringen og som vi selvsagt vil videreføre i Barentshavet og andre steder på sokkelen.”

Olje- og energiministeren har dermed lovet å følge opp praksisen med miljøvurderinger. Siden en slik vurdering ikke er gjort for TFO 2004 og Tornerose-blokkene, må dette gjøres før klagen på utslippssøknaden behandles, og eventuelt klarsignal til leteboring gis.

NU og Bellona krever at de underliggende etatene av Miljøverndepartementet, det vil si Direktoratet for naturforvaltning, Norsk Polarinstitutt og Statens forurensingstilsyn, foretar en konkret miljøfaglig vurdering av de aktuelle blokkene, samt hvilke særskilte forutsetninger og krav det er aktuelt å stille for aktivitet på blokkene.

5. Utslippstillatelsen

5.1 Null utslipp

De generelle nullutslippskravene defineres i St.meld. nr. 25 (2002-2003) som ingen utslipp eller minimering av utslipp som kan føre til miljøskade. Dette gjelder stoffer innefor SFTs gule og grønne kategori. Det ble i Utredning av konsekvenser av helårig petroleumsvirksomhet i Lofoten og Barentshavet (ULB) og i St.meld. nr. 38 (2003-2004) Om petroleumsvirksomheten, satt som krav at det skal være strengere nullutslippskrav for Lofoten og Barentshavet enn på resten av sokkelen (SFT 01.09.04). Dette innebærer at det skal være null utslipp av produsert vann, borekaks og slam. Unntak fra null utslipp var utslipp av borekaks fra boring av topphull i gitte situasjoner (se kapittel 5.3). I tillegg gikk man ut fra en driftsregularitet på 95 prosent (OED 2003).

Statoil har, som andre operatører for utvinningstillatelser i nordområdene, forpliktet seg til å operere i samsvar med Olje- og energidepartementets forutsetninger i Utredning av konsekvenser av helårig petroleumsvirksomhet i Lofoten-Barentshavet (ULB) (Statoil 2006: 5). I følge SFTs vedtak 15.05.06 vil Statoil slippe ut 150,95 kg gule kjemikalier, altså utslipp som kan føre til miljøskade. De samme saksforholdene gjør seg også gjeldene når det kommer til Statoils planlagte utslipp fra topphull (se kapittel 5.2). Dette er heller ikke i samsvar med forutsetningene som Stortinget har satt for petroleumsaktivitet i Barentshavet gjennom St.meld. nr. 38 (2003-2004) Om petroleumsvirksomheten.

NU og Bellona har merket seg at tillatelse av utslipp i rød, gul og grønn kategori har blitt gitt ved tidligere leteboringer i Barentshavet, trass i Stortingets forutsetninger for petroleumsaktivitet i Barentshavet syd. Intensjonen har ikke blitt fulgt opp fra myndighetenes side i ettertid, hvilket vi finner svært uryddig og beklagelig. NU og Bellona krever at Miljøverndepartementet gir avslag til søknad om leteboring da denne ikke er i tråd med krav om null utslipp til sjø.

5.2 Topphull
Topphullet er den øverste delen av borehullet, og er i forbindelse med utredningen til ULB definert på følgende måte i grunnlagsutredninger utført av SINTEF: ”Topphull (dvs. den boreseksjonen som ligger nærmest sjøbunnen, normalt boret med en diameter på 36”) bores uten at utboret kaks (masse fra borehullet) og boreslam føres til rigg” (SINTEF 2003a, SINTEF 2003b). Utslipp fra topphull er beregnet til å ikke være mer enn ca 50 m³ kaks (OED 2003: 34). Til tross for dette søker Statoil å bryte nullutslippskravene, og vil slippe ut 450 m³ borekaks på Tornerose-boringen i Barentshavet sommeren 2006 (Statoil 2006: 44). Man legger altså opp til ni ganger så store utslipp av borekaks som det Stortinget forutsa da man gjenåpnet Barentshavet syd i 2003 (St.meld. nr. 38 2003-2004). Da man gjenåpnet Barentshavet i 2003 vedtok man skjerpede nullutslippskrav i forhold til øvrige deler av norsk sokkel og bare ”med unntak av topphull i gitte situasjoner” (OED 2003: 31). Dette betyr at utslipp i forbindelse med boring av topphullet er et unntak fra hovedregelen om nullutslipp. Vi kan ikke se at boring av brønn 7122/6-2 er en spesiell situasjon som kvalifiserer til særbehandling. NU og Bellona krever at Miljøverndepartementet omgjør SFTs vedtak og ikke gir tillatelse til utslipp fra boring av topphullet.

5.3 Borekaks
Statoil har i sin søknad om utslippstillatelse kun oppgitt netto utboret kaks som vil bli sluppet ut. Volumet vil øke betraktelig når dette tas opp. I følge SINTEF vil volumet øke med ca 80 prosent. Videre vil volumet mangedobles når det pumpes ut fordi det dannes slam i pumpeprosessen. Vi viser i den sammenheng til Bellonas og NUs høring vedrørende Statoils leteboring av brønn 7171/4-1 Guovca der våre utregninger viste at 92,8m³ netto utboret borekaks kom til å medføre 9759,8 m³ totalt volum borekaks. Vi viser også til vår klage på utslippstillatelsen på Hydros boring på 7220/6-1 Obelix der våre utregninger viser at volum av borekaks ville øke fra 52,7m³ netto utboret borekaks til 2974,1 m³ i totalt volum borekaks. Det burde da være uaktuelt at Statoil får tillatelse til å slippe ut 450 m³ netto utboret borekaks, som vil gi en betydelig mengde totalt volum borekaks. Norsk Polarinstitutt har kritisert at det i ULB står følgende om utslippene av borekaks, at ”virkningene på miljø ved utslipp av sediment ved brønnhullet er lite undersøkt, men vurderes av SINTEF i egen rapport normalt som lokale og konsekvensene vurderes som marginale” (NP 01.10.03). Det burde da være uaktuelt at Statoil får tillatelse til å slippe ut 450 m³ netto utboret borekaks, som vil gi en betydelig mengde totalt volum borekaks. NU og Bellona krever at Miljøverndepartementet tar på alvor kunnskapsmanglene vedrørende utslipp av borekaks, og pålegger Statoil å utrede volumet av og konsekvensene av totalt volum borekaks.

5.4 Doble fysiske barrierer
Statoil skriver i sin søknad at det alltid skal være to barrierer mot uhellutslipp. Dette innebærer imidlertid ikke at det er doble fysiske barrierer. Boringene i Barentshavet foregående år viste at det må være fysisk doble barrierer for å sikre at det ikke skjer ulykker. Statoil skriver i sine kommentarer til høringsuttalelsen at det ikke er mulig med fysisk doble barrierer. Etter erfaringen som ble gjort vinteren 2004-2005 med tre uhellsutslipp er det nødvendig med fysisk doble barrierer da det systemet som var på riggen ”Eirik Raude” ikke var godt nok til å forhindre utslipp. Før det eventuelt kan gis tillatelse til boring må hele riggen gjennomgås for å sikre at det er doble barrierer. Hydraulikksystemet ved flytting av BOP på riggen må forbedres slik at det blir dobbel barriere. Etter hva vi kjenner til bruker man klassifiseringen grønn som en av to barrierer. Det må også være fysisk doble barrierer for grønne kjemikalier. NU og Bellona krever at det ikke gis utslippstillatelse før det kan garanteres at riggen har fysisk doble barrierer. Subsidiært må alle systemer med kjemikalier som kan føre til miljøskade ha fysisk doble barrierer, og disse kjemikaliene må være HOCNF-testet.

5.5 Oljeholdig vann
NU vet at krav til rensing av oljeholdig vann vanligvis blir satt til 40 ppm. Ved tidligere leteboringer med Erik Raude vet vi imidlertid at riggen var i stand til å gjennomføre rensing helt ned til 5 ppm. Vi har ikke tilsvarende teknisk informasjon om forholdene på riggen som nå skal brukes. NU og Bellona ber derfor Miljøverndepartementet om å vurdere å pålegge rensekrav strengere enn 40 ppm dersom dette er teknisk mulig på riggen som benyttes.

6.Miljørettet risiko- og beredskapsanalyse

6.1 Kunnskapshull
Målet for Miljørettet risiko- og beredskapsanalyse (MIRA) er å utarbeide et kvantitativt utrykk for konsekvenser ved utslipp i kombinasjon med sannsynligheten for at et utslipp vil skje. En slik analyse forutsetter gode kunnskaper om de naturressursene som finnes i området. Dette kunnskapsgrunnlaget er etter Bellonas og NUs mening ikke tilstede. Det er mange ganger blitt trukket frem at det vites for lite om sjøfugl til havs, marine pattedyr og de meteorologiske forholdene i Barentshavet. Dette er blant annet skrevet i St.meld. nr. 38 (2003-2004) og gjentatt i forvaltningsplanen (St.meld. nr. 8 2005-2006). Direktoratet for Naturforvaltning påpekte senest i sin høringsuttalelse for søknad om utslippstillatelse ved boring av letebrønn 7122/6-2 at kunnskapsmanglene var påfallende. Det har dessuten vært generell enighet i forskningsmiljøene om at kunnskapen om naturressursene i Barentshavet er mangelfulle. Siden det finnes lite kunnskap om mange av de biologiske ressursene mener NU og Bellona at kunnskapsgrunnlaget er for dårlig til å gjøre en Miljørettet risiko- og beredskapsanalyse, og at Miljøverndepartementet må kreve at kunnskapshull må dekkes og MIRA må gjøres på nytt i henhold til ny kunnskap før omsøkt leteboring kan tillates.

6.2 Akseptkriteriene
Akseptkriteriene angir grenser for hva selskapet definerer som et uakseptabelt risikonivå (sannsynlighet for en gitt konsekvens) ved en gitt operasjon. Akseptkriteriene er formulert som mål på skade på bestander, uttrykt ved varighet og ulik alvorlighetsgrad (Spikkerud et al. 2006). Bellona og NU mener at akseptkriteriene for Barentshavet (les: nordområdene) bør være strengere enn de er på øvrige del av norsk sokkel. Dette skyldes økosystemenes struktur og innhold i arktiske områder. Arktiske næringskjeder er korte sammenlignet med for eksempel tempererte og tropiske næringskjeder. I tillegg avtar antall arter fra ekvator og mot polene. Korte, enkle næringsnett er mer sårbare for påvirkning enn lange, kompliserte næringsnett fordi man risikerer å ”slå ut” nøkkelarter i systemet. Derfor bør man være ekstra varsomme i arktiske områder. Korte enkle næringskjeder gir en større konsekvens for næringsnettet ved en ulykke og siden arktiske arter har lengre levetid og færre generasjoner enn sørligere arter er det dessuten en forventet lengre restitusjonstid for de arktiske artene. NU og Bellona krever at Miljøverndepartementet pålegger Statoil å tilpasse MIRA-metoden og akseptkriteriene på bakgrunn av disse spesielle og sårbare biologiske forholdene i Barentshavet, og at det deretter må foretas en ny MIRA.

6.3 Oljevernberedskapen
Kystdirektoratet (beredskapsavdelingen) påpeker i sin høringsuttalelse til Statoils søknad om utslippstillatelse at det statlige utstyret som inngår i NOFOs beredskap etter avtale er beheftet med visse begrensninger (SFT, 15.05.06). Det kan derfor ikke garanteres tilgjengelighet og responstider for det statlige utstyret som inngår i Statoils barrierer. Statoil uttaler i sine kommentarer til høringsuttalelsene at de er inneforstått med dette, uten å presisere videre hvordan en situasjon hvor det statlige utstyret er beheftet vil håndteres. NU og Bellona krever derfor at Statoil pålegges å utarbeide en plan for hvordan en slik situasjon skal håndteres uten at responstidene for noen barriere svekkes.

7. Konklusjon

NU og Bellona forventer at Miljøverndepartementet gir vedtaket oppsettende virkning fram til St.meld. nr. 8 (2005-2006) har blitt ferdigbehandlet i Stortinget da søknad om utslippstillatelse ikke kan godkjennes før behandlingen har funnet sted.

NU og Bellona krever at Miljøverndepartementet forskyver den aktuelle boringen i tid til etter 31. august dersom gitte betingelser i St.meld. nr. 8 (2005-2006) fortsatt er gjeldende etter at saken er behandlet i Stortinget.

NU og Bellona krever at de underliggende etatene av Miljøverndepartementet, det vil si Direktoratet for naturforvaltning, Norsk Polarinstitutt og Statens forurensingstilsyn, foretar en konkret miljøfaglig vurdering av de aktuelle blokkene, samt hvilke særskilte forutsetninger og krav det er aktuelt å stille for aktivitet på blokkene.

I forhold til utslippssøknaden krever NU og Bellona at Miljøverndepartementet:

· gir avslag til søknad om leteboring da denne ikke er i tråd med krav om null utslipp til sjø.

· omgjør SFTs vedtak og ikke gir tillatelse til utslipp fra boring av topphullet.

· pålegger Statoil å utrede volumet av og konsekvensene av totalt volum borekaks.

· ikke gir utslippstillatelse før det kan garanteres at riggen har fysisk doble barrierer. Subsidiært må alle systemer med kjemikalier som kan føre til miljøskade ha fysisk doble barrierer, og disse kjemikaliene må være HOCNF-testet.

· pålegger rensekrav strengere enn 40 ppm dersom dette er teknisk mulig på riggen som benyttes.

I forhold til Miljørettet risiko- og beredskapsanalyse:

· Siden det finnes lite kunnskap om mange av de biologiske ressursene mener NU og Bellona at kunnskapsgrunnlaget er for dårlig til å gjøre en Miljørettet risiko- og beredskapsanalyse, og at Miljøverndepartementet må kreve at kunnskapshull må dekkes og MIRA må gjøres på nytt i henhold til ny kunnskap før omsøkt leteboring kan tillates.

· NU og Bellona krever at Miljøverndepartementet pålegger Statoil å tilpasse MIRA-metoden og akseptkriteriene på bakgrunn av disse spesielle og sårbare biologiske forholdene i Barentshavet, og at det deretter må foretas en ny MIRA.

· NU og Bellona krever at Statoil pålegges å utarbeide en plan for hvordan oljevern-beredskapen skal håndteres uten at responstidene for noen barriere svekkes.

Med vennlig hilsen

For Bellona For Natur og Ungdom

Unni Berge Elisabeth Sæther

Fagmedarbeider olje Fagmedarbeider olje