Beiarn-utbyggingen og reindriften

Stortinget samtykket i 1987 til utbyggingen av Beiarn-vassdraget og i samsvar med dette ga Regjeringen konsesjon januar 1989. Statkraft fikk 5. mai 2000 godkjent sin søknad om planendring og ønsker å starte utbyggingen med det aller første. I løpet av våren og sommeren 2000 har det imidlertid med økende styrke blitt anført at de utredninger som i sin tid ble gjennomført for å klarlegge konsekvensene av utbyggingen er foreldede og fremmet krav om at det må gjennomføres nye konsekvensutredninger og ny konsesjonsbehandling før utbyggingen eventuelt kan iverksettes.

Slike krav er framsatt blant annet i forhold til de utredningene som tidligere er gjort av utbyggingens konsekvenser for stammen av anadrome laksefisk i vassdraget og for samiske kulturminner. Bak kravene står lokale (kommunestyre og fylkesting) og sentrale interesser (partigruppene på Stortinget med unntak av Arbeiderpartiets), og også Sametinget.

Olje- og Energidepartementet er imidlertid innstilt på å la saken gå sin gang og hevder ikke å ha hjemmel til å kreve nye utredninger. Myndighetene trenger imidlertid ingen særskilt hjemmel for å komme med et slikt krav. Og slik denne saken ligger han har de, som det vil bli påvist nedenfor, tvert i mot en rettslig plikt til å gjøre det.

Mangelfull utredning av skadevirkningene for reindriften
 
I brev 17. august 2000 til Olje- og Energidepartementet hevder advokat Geir Haugen på vegne av Harodal/Dunderland reinbeitedistrikt at den utredningen av skadevirkningene for reindriften som ble utført i 1982 av Pavall, Renander og Prestbakmo og som ligger til grunn for konsesjonen, ikke gir noe riktig bilde av hvilke skadevirkninger reindriften vil bli påført som følge av utbyggingen.

Det vises særlig til at det ikke er vurdert hvilke følger det vil ha for reindriften at det vil bli betydelig sprekkdannelse i isen på Ramskjellsvatn. Da utredningen ble gjort i 1982 var en ikke kjent med hvor farlig issprekker var for rein, men senere er dette blitt grundig dokumentert bl.a. gjennom Høyesteretts dom i Fuglevann-saken i 1986. En eventuell utbygging vil derfor føre til at reineierne vil måtte holde reinen borte fra et relativt stort område rundt Ramskjellsvatn om vinteren og våren. Dermed vil et beiteområde som de siste årene er blitt stadig viktige for reindriften på Saltfjellet gå tapt, noe som vil få alvorlige følger for næringen og den samiske kulturen i området.

Det anføres derfor at såvel den opprinnelige konsesjonen samt departementets vedtak om planendring 5. mai 2000 er ugyldige dersom det ikke gjennomføres en ny reindriftsutredning. Videre har myndighetene plikt til å ta hensyn til nye opplysninger som kommer fram før utbyggingen starter opp, og stanse iverksettelsen av utbyggingen til en ny reindriftsutredning er gjennomført og saken er konsesjonsbehandlet på nytt. Som rettslig grunnlag for denne anførselen vises det til prinsippene om omgjøring av forvaltningsvedtak i forvaltningsloven § 35 og kravene om utredningsplikt i ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater.

Vel så interessant som de her nevnte rettsgrunnlagene er imidlertid artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter fra 1966 som ble inkorporert i norsk rett ved lov 21. mai 1999 nr. 30. Det er dessuten sikker rett at det forhold at det fremkommer nye opplysninger etter at et forvaltningsvedtak er fattet, gir selvstendig grunnlag for ugyldighet forutsatt vedtaket kunne fått et annet innhold hvis de nye opplysningene hadde vært kjent på vedtakstidspunktet.

2. Artikkel 27 i FN-konvensjonen
 
FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter ble ratifisert av Norge i 1976, men har fått fornyet aktualitet etter at den i 1999 ble inkorporert i norsk rett. Inkorporasjonen innebærer at konvensjonen ikke lenger bare stiller opp folkerettslige forpliktelser for Norge som stat, men at norske domstoler og norsk forvaltning er forpliktet til å anvende konvensjonen som en del av den interne rett, og ikke bare som et tolkningsmoment når det treffes konkrete avgjørelser.

FN-konvensjonens artikkel 27 lyder slik i norsk oversettelse:

«I de stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter ikke nektes retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk» (mine uthevelser).

Disse relativt generelle formuleringene er etterhvert blitt betydelig konkretisert ved uttalelser fra og praksis i FNs overvåkingsorgan Human Right’s Committee og internrettslig praksis i stater som har inkorporert FN-konvensjonen i sin interne rett. Artikkel 27 er også blitt fortolket i ulike juridiske framstillinger. Se bl.a. NOU 1984:18 s. 264-285, NOU 1993:34 s. 45-53 NOU 1997:5 s. 57-61, samt Ken Uggerud, «Folkerett, samerett og skytefelt«, 2000 (om sammenbindingen av Mauken og Blåtind skytefelt) som bl.a. gir en god oversikt over praksis i FN’s overvåkingsorgan.

Mens det til en viss grad har vært uklart om artikkel 27 forplikter statene til å bidra med positive støttetiltak til fordel for sine urfolkskulturer, kan en på bakgrunn av det foreliggende materialet slå fast at artikkel 27 har en kjernesone som forplikter den norsk stat til å respektere samiske rettigheter. Staten må unnlate selv å foreta seg noe som krenker disse rettighetene og den har plikt til å beskytte rettighetene mot inngrep fra private rettssubjekter.

Rekkevidden av statens forpliktelser vil måtte vurderes konkret fra sak til sak. Det er imidlertid illustrerende at Finlands høyeste forvaltningsdomstol i mai 1996 (protokoll nr. 261/7/96) opphevet en rekke mutingsbrev som ulike gruveselskaper hadde fått utstedt fordi den anså det som et brudd på artikkel 27 at vedtakenes mulige skadevirkninger for reindriften ikke var bedre klarlagt før utstedelsen. Bestemmelsen stiller dermed krav til at konsekvensene av eventuelle naturinngrep i områder hvor det drives reindrift må være skikkelig utredet før de eventuelt kan iverksettes. Dette gjelder selvsagt også dersom inngrepene har form av en eventuell vassdragsutbygging. Det kan etter dette slås fast at en, i den grad det ikke er tilstrekkelig utredet hvilke virkninger utbyggingen vil få for reindriften på Saltfjellet, vil stå overfor et brudd på artikkel 27.

Skulle det senere vise seg at utbyggingen vil bety at en del reindriftssamer blir presset ut av næringen på grunn av et redusert beitegrunnlag, vil også det være i strid med artikkel 27. I sin kommentar nr. 23 avgitt i mai 1994 fremhever FN’s Human Rights Committee at kultur også kan manifestere seg som særskilte leveveier knyttet til bruk av land og naturressurser. Sikringen av naturgrunnlaget for urfolkets leveveier er derfor en viktig del av statens forpliktelser overfor urfolket. Denne oppfatningen er også lagt til grunn i komiteens praksis i sakene Lubicon Lake Band mot Canada, Kitok mot Sverige og Ilmari Länsman mot Finland, som viser at det ikke skal særlig mye til for at et tilfelle hvor individer tilhørende urfolket blir fratatt sin mulighet til å utøve sin kultur på grunn av et naturinngrep vil stride mot artikkel 27. Se nærmere Uggerud, 2000.

Så vidt vites ble heller ikke forholdet til folkeretten særskilt vurdert da det ble gitt konsesjon til utbyggingen, hvilket i seg selv kan være et brudd på forvaltningens utredningsplikt. Innholdet i artikkel 27 har riktignok blitt konkretisert også etter at konsesjonen ble gitt, men dette har selvsagt ikke endret innholdet av bestemmelsen.

Det kan etter dette slås fast at det trolig vil være et folkerettsbrudd dersom utbyggingen av Beiarn-vassdraget gjennomføres på det foreliggende grunnlaget. Dette vil dessuten ikke bare være et folkerettsbrudd, men også et brudd på norsk rett siden artikkel 27 er gjort til en del av den interne retten. Det er sikker rett at et forvaltningsvedtak som strider mot folkeretten og/eller intern rett vil måtte tilsidesettes som ugyldig, jf. Eckhoff, Forvaltningsrett, 6. utg. 1997, s. 570 flg.

3. Svikt i de faktiske premissene for avgjørelsen
 
Det følger av § 3 i lov 21. mai 1999 nr. 30 at artikkel 27 vil gå foran interne regler ved eventuell motstrid. På dette punktet er det imidlertid ingen motstrid mellom artikkel 27 og internrettslige regler, idet også de sistnevnte innebærer at konsesjonsvedtaket vil måtte tilsidesettes som ugyldig dersom konsekvensene for reindriftsnæringen i området ikke er tilstrekkelig klarlagt.

Det forhold at konsekvensene av et inngrep ikke er tilstrekkelig klarlagt når det gis konsesjon, vil ofte kunne anses som et brudd på den generelle utredningsplikten i forvaltningsloven § 17. Men også i tilfeller hvor det på vedtakstidspunktet ikke var kjent at vedtaket ville ha slike konsekvenser og det derfor ikke kan sies å foreligge noe brudd på utredningsplikten isolert sett, vil nye opplysninger som gjør at det opprinnelige vedtaket er basert på sviktende faktiske forutsetninger kunne danne et selvstendig grunnlag for ugyldighet. Se Eckhoff, 1997, s. 580-584.

Forutsetningen er at feilen kan ha øvet innflytelse på avgjørelsens innhold, jf. Rt. 1960 s. 1374, samt prinsippet i forvaltningsloven § 41. Dermed vil ikke enhver feil i de faktiske premissene for et vedtak lede til ugyldighet, men det kreves ikke sannsynlighetsovervekt for at feilen kan ha virket inn. Det er, som Eckhoff uttrykker det, tilstrekkelig at det er en «ikke helt fjerntliggende mulighet» for at feilen har virket inn, hvilket nokså klart synes å være oppfylt i denne saken.

Dersom det på 1980-tallet hadde vært kjent hvilke skadevirkninger utbyggingen kunne få for reindriften i området, må en i alle regne med at Statkraft ville blitt pålagt å gjennomføre ulike tiltak for å begrense disse. Det kan heller ikke utelukkes at konsesjonen ville ha blitt avslått. Vilkåret for å gi konsesjon etter vassdragsreguleringsloven § 8 er at fordelene med utbyggingen må overstige ulempene. Siden utbyggingen kun vil gi en relativt beskjeden strømproduksjon (190 GWh) vil den ikke ha spesielt store nyttevirkninger for samfunnet, og dermed skal det ikke så mye til før avveiningen etter § 8 kunne fått motsatt utfall. Det kan følgelig ikke være særlig tvil om at dersom det hadde foreligget en bedre oversikt over utbyggingens skadevirkninger for reindriften da konsesjonssøknaden var til behandling, kunne dette hatt avgjørende betydning for sakens utfall.

4. Konklusjon

Det følger av det overstående at det i den grad skadevirkningene for reindriften ikke er tilstrekkelig klarlagt, vil være rettsstridig å gjennomføre utbyggingen av Beiarn-vassdraget. Før utbyggingen eventuelt kan gjennomføres må det foretas en ny utredning av skadevirkningene for reindriften, og det bør også klarlegges bedre hvilke begrensninger som følger av internasjonal rett, og da særlig artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter.

Når Olje- og energiminister Olav Akselsen i brev 15. juni 2000 til partigruppene på Stortinget fremholder at det ikke finnes noen hjemmel for å kreve nye konsekvensutredninger, er dette derfor et forfeilet utgangspunkt. Det rettslige materialet som er drøftet ovenfor, gir ikke bare Regjeringen tilstrekkelig hjemmel til å kreve nye utredninger, men også en klar rettslig plikt til å gjøre det.