Statens Forurensningstilsyn
Att: Marie Nordby
Postboks 8100 Dep.
0032 Oslo

Utslippstillatelse for Industrikraft Midt-Norge

· Merknader til klage fra Industrikraft Midt-Norge

Det vises til brev fra SFT 20. februar 2001, der vi bes om å komme med eventuelle merknader til de foreliggende klagene på SFTs avgjørelse av Industrikraft Midt-Norges søknad om utslippstillatelse for gasskraftverk på Skogn. Bellona har ingen merknader til klagene fra Naturvernforbundet i Rissa og Norges Naturvernforbud, Natur og Ungdom og Fellesaksjonen mot gasskraftverk. Derimot vil vi komme med en del kommentarer til klagen fra Industrikraft Midt-Norge (IMN).

1. Generelt
Bellona har merket seg at IMN en rekke steder i klagen anmoder om at de endelige utslippskravene må fastsettes senere. I klagens punkt 1 (Innledning) bes det f.eks. om at de endelige utslippsgrenser for CO2 samt de øvre grense for gassforbruk «fastsettes etter at leverandør er valgt». Dette gjentas i avsnittet om CO2-utslipp og forbruk av naturgass (s. 4) og i sammendraget av klagen.

I avsnittet om NOx-utslippene heter det (s. 3): «På bakgrunn av at forutsetningen for SFTs pålegg [om rensing av NOx -utslippet] først kan verifiseres etter at anlegget er i drift, vil vi be om at endelig utslippskrav først settes etter at anlegget er kommet i stabil drift». En viser også til en rekke andre momenter som «tilsier at det er fornuftig å avvente tilstrekkelig driftserfaring før endelig utslippskrav for NOx fastsettes». Anmodningen gjentas også i sammendraget.

Klagen bærer dermed preg av at IMN ber om en generell driftstillatelse der det først settes konkrete utslippsgrenser etter at en har fått oversikt over hvor store utslipp som faktisk finner sted. Det er altså utslippskravene som skal tilpasses de faktiske utslippene, og ikke utslippene som skal tilpasses utslippskravene. Dette må sies å være en heller usedvanlig måte å fastsette utslippskrav på.

Bellona forutsetter imidlertid at SFT og MD er seg sin myndighet etter forurensningsloven og sitt ansvar for å påse at Norge overholder sine internasjonale forpliktelser om utslippsreduksjoner bevisst slik at en ikke imøtekommer det som framstår som et ønske fra IMN om en blankofullmakt til å forurense. Dersom IMN skulle føle behov for å få endret de fastsatte utslippsgrensene etter at anlegget eventuelt er satt i drift, får man heller begjære omgjøring etter forurensningsloven § 18.

2. Utslippsgrensene for NOx

2.1 IMNs forståelse av BAT-begrepet
I klagen anfører IMN at det pr. dags dato ikke er noen turbinleverandører som garanterer utslippsnivåer for NOx under 25 ppm, og det hevdes at dette nivået er «definert som BAT av SFT». På denne bakgrunn anmoder IMN om «et utslippskrav knyttet til BAT» (klagens s. 3).

Hvilke utslippsnivåer de enkelte leverandører av gassturbiner kan garantere er av imidlertid av liten interesse når det finnes kommersielt tilgjengelige teknologier som kan rense NOx-utslippene til nivåer vesentlig under 25 ppm. I SFTs brev 7. mars 2000 til Miljøverndepartementet (MD) uttaler SFT bl.a. dette om den kommersielle tilgjengeligheten av renseteknologier for NOx-utslipp:

«SFTs krav til NOx-utslipp fra år 2005 (5 ppm) kan møtes med renseteknologien SCONOx. Fra oktober 1999 har denne teknologien vært kommersielt tilgjengelig for gassturbiner (M-^E). Det er derfor hevet over all tvil at det finnes tilgjengelig teknologi i dag som klarer SFTs strenge utslippskrav for NOx» (våre understrekninger).

Også i pkt. 6.1.3 b) i SFTs begrunnelse for IMNs utslippstillatelse er det vist til ulike teknologier som reduserer NOx-utslippene til langt under 25 ppm. Om SCONOx-teknologien heter det bl.a. at den reduserer NOx-konsentrasjonen i avgassen til «mindre enn 5 ppm», og at den er «kommersielt tilgjengelig for gassturbiner større enn 100 MW».

Når det «er hevet over all tvil» at det finnes kommersielt tilgjengelig teknologi som klarer kravene på 5 ppm NOx, er det også hevet over tvil at teknologien er omfattet av BAT-definisjonen i IPPC-direktivets artikkel 2 (11). Det vil bl.a. si at teknologien er «det mest effektive og avanserte trinn i utviklingen av virksomhetsformene og deres driftsmetoder», at den er «praktisk egnet som grunnlag for utslippsgrenseverdier med sikte på å M-^E begrense utslippene» og «utviklet i en slik målestokk at de[n] kan anvendes i den aktuelle industrielle sektor på økonomiske og teknisk mulige vilkår.»

Definisjonens bruk av utrykket «det mest effektive og avanserte trinn i utviklingen», viser dessuten at BAT-kravet er dynamisk. Det avgjørende for hva som er BAT er ikke hvilken teknologi den enkelte aktør finner det hensiktsmessig å benytte, men hvilken krav det generelt sett er rimelig å pålegge aktører i bransjen. Når den teknologien det foreliggende utslippskravet er basert på er kommersielt tilgjengelig, framstår det som høyst rimelig å pålegge aktører i bransjen et slikt krav.

Bellona viser ellers til det som er anført om BAT-begrepets karakter og innhold i punkt 2.2.1 i vår klage datert 11. januar 2001 om at det ikke er rom for å hevde noe annet enn at den utslippsgrensen SFT har fastsatt for NOx på 5 ppm/370 tonn er basert på BAT.

Det er ellers en tilsnikelse når IMN hevder at SFT «har definert» 25 ppm som BAT. Riktignok heter det i utslippsvedtaket at «25 ppm NOx i avgassen [er] det som per i dag er vanlig» for gasskraftverk i Europa, men dette er ingen definisjon av BAT. Det er heller ikke SFTs uttalelse i brev til MD 15. juni 2000 om at 25 ppm må anses som «minimums-BAT» for NOx-utslipp i EØS-området i dag. Begrepet «minimums-BAT» er uten selvstendig innhold, fordi det ikke finnes rom for å kreve mindre enn BAT uten å forlate IPPC-direktivets kravet om at BAT skal benyttes på det enkelte anlegg. BAT er en standard som angir hvilke minstekrav som må stilles i en utslippstillatelse, og når det finnes kommersielt tilgjengelige teknologi som klarer et krav på 5 ppm, er dette minstekravet.

Når SFT snakker om at 25 ppm er vanlig for europeiske gasskraftverk «i dag» ser man ikke hen til at BAT-begrepet er dynamisk. Det relevante er ikke hvilke krav som gjelder for anlegg som er i drift i dag idet disse opererer under gårsdagens BAT-krav, men hvilke krav som vil komme til å gjelde i årene framover. Når det siden 1999 har eksistert kommersielt tilgjengelige teknikker som kan møte et krav på 5 ppm NOx, vil dette være framtidens BAT-standard.

Bellona vil etter dette avvise IMNs anførsler om at BAT for NOx-utslipp fra gasskraftverk er 25 ppm, og fastholde at SFTs utslippskrav for NOx må endres slik at det ikke gis rom for tredjemannsløsninger i forhold til et utslippskrav på 5 ppm/370 tonn NOx.

2.2 Effekten av rensekravet
IMN hevder at SFTs utslippskrav «er basert på» at utslippet reduseres fra 25 ppm til 5 ppm hvis utslippene renses. Siden utslippsnivået for NOx ikke kan dokumenteres før etter driftsstart, vil imidlertid effekten av rensekravet ifølge IMN kunne bli «vesentlig lavere enn SFTs forutsetning». Dette kan i sin tur føre til at rensekravet, som hevdes å kreve en investering på mellom 100 og 300 millioner kroner, ikke vil være et «kostnadseffektivt tiltak» og være samfunnsøkonomisk ulønnsomt fordi større utslippsreduksjoner kunne vært oppnådd ved å investere dette beløpet i andre tiltak.

SFTs vedtak forutsetter imidlertid ikke at rensekravet vil redusere NOx-utslippene fra 25 til 5 ppm. I punkt 6.1.3 b) i begrunnelsen for avgjørelsen viser SFT nettopp til at det «er mulig å oppnå en NOx-konsentrasjon på 15 ppm og lavere med dagens gassturbin, men slike verdier er ikke garantiverdier». Dette viser at SFT er kjent med det IMN anfører om at selv om leverandørene av gassturbiner ikke garanterer mer enn 25 ppm, kan det likevel oppnås adskillig lavere utslipp.

Den situasjonen IMN snakker om; at «utslippet før rensing er vesentlig lavere enn SFTs forutsetning» vil derfor ikke oppstå. SFTs vedtak forutsetter en reduksjon fra «15 ppm og lavere», mens IMN antyder en reduksjon fra «i området 12 ppm». Forskjellen mellom «15 ppm og lavere» og «i området 12 ppm» er ikke så stor at det siste gir en «vesentlig lavere» reduksjon enn det første. Dermed vil man heller ikke stå overfor noen samfunnsøkonomisk feilinvestering slik IMN antyder.

Bellona vil ellers bemerke at det kan virke som IMNs utsagn om at en investering på mellom 100 og 300 millioner i rensetiltak kan være «en samfunnsøkonomisk feilinvestering», mer er basert på en bekymring for selskapets bedriftsøkonomi enn for samfunnsøkonomien. Det er tross alt ikke det norske samfunnet, men IMN som vil måtte gjennomføre den nevnte investeringen.

Dessuten er det snakk om å investere i en kommersielt tilgjengelig teknologi. Det er opplagt at det kan settes BAT-krav som innebærer en økonomisk oppofrelse for utbyggeren. Hvis ikke ville kravet bli uten innhold når ny teknologi er dyrere enn gammel. IPPC-direktivet krever dessuten at utslippskravene for det enkelte anlegg skal være basert på BAT, og da er det av liten interesse at «tilsvarende investeringer» kanskje ville gitt «større utslippsreduksjoner gjennom andre tiltak».

2.3 Tredjemannsløsninger
Bellona påpeker i punkt 2.2.3 i vår klage at det er en rekke uklarheter forbundet med gjennomføringen av tredjemannsløsninger, noe også IMN framholder i sin klage. Vi deler imidlertid ikke IMNs optimisme mht. at «disse forhold vil bli forbedret i løpet av få år slik at bruk av tredjepartsløsninger blir et miljømessig sikrere og kostnadseffektivt verktøy for å oppnå utslippsreduksjoner». Det er ikke lett å se for seg hvordan slike løsninger kan bli det «verktøyet» IMN snakker om. Det er tvert i mot usikkert om de vil føre til utslippsreduksjoner overhodet, bl.a. fordi løsningene trolig ofte vil omfatte sektorer der utslippene kunne ha blitt redusert uansett. Dermed vil de på sikt ikke gi noen positiv miljøeffekt ut over det som uansett kunne vært oppnådd.

Tredjemannsløsninger vil også komplisere forurensningslovens håndhevingsregime, og for øvrig kunne bli en kortvarig glede for IMN. Innføres det generelle krav til NOx-utslippene for sektorer som involveres som «partnere» i tredjemannsløsninger, noe som ut fra Gøteborgprotokollens krav neppe er usannsynlig, vil IMN likevel måtte forholde seg til de «egentlige» utslippskravene.

Bellona vil også minne om at det i Stortingets vedtak 9. mars 2000, som ligger til grunn for at SFT har åpnet for tredjemannsløsninger, kun heter at krav til «utslippsreduksjoner av NOx kan søkes imøtekommet ved at søkerne påtar seg forpliktelser som innebærer NOx-reduserende tiltak i andre virksomheter» (Innst. S. nr. 122 for 1999-2000 s. 43). Det skal altså ikke åpnes for tredjemannsløsninger for enhver pris, men formodentlig bare når dette er formålstjenlig. Når det «er hevet over all tvil» at det finnes kommersielt tilgjengelig teknologi som kan møte et utslippskrav på 5 ppm NOx, er det lite formålstjenlig å åpne for tredjemannsløsninger, og særlig når åpningen ikke samsvarer med BAT-definisjonen i IPPC-direktivet, jf. også forurensningsloven § 2 nr. 3.

2.4 Internasjonale forpliktelser om reduksjon av NOx-utslippene
IMN «aksepterer» at Norges forpliktelser etter Gøteborgprotokollen er et hovedargument for utslippskravene for NOx, men viser til at protokollen først trer i kraft i 2010 og at det ikke vil bryte med Norges forpliktelser å «skaffe seg praktisk driftserfaring i en periode før 2010». Det virker med dette som om man setter sitt eget behov for å skaffe seg praktisk driftserfaring over hensynet til Norges muligheter for å overholde sine internasjonale forpliktelser. IMN overser dessuten at SFTs krav ikke bare er basert på Gøteborgprotokollen, men også på Sofiaprotokollen. I vedtaket heter det:

«I tillegg har Norge i Sofiaprotokollen forpliktet seg til å bringe de nasjonale NOx-utslippene ned på 1987-nivå, dvs 226.000 tonn, innen 1994, og deretter ikke øke dem. Beregninger for utslippene i 1999 på 228.000 tonn viser at vi har overskredet denne utslippsbegrensningen.«

Også om en ser bort fra Gøteborgprotokollen, er det derfor nødvendig for Norge å redusere NOx-utslippene i forhold til dagens nivå. Den vurderingen som ligger bak kravet på 5 ppm er derfor basert på et forsvarlig faglig skjønn og en nødvendig hensynstagen til Norges internasjonale forpliktelser. Følgelig er det overhodet ingen grunn til å endre kravet i den retning IMN ønsker.

Bellona har ellers merket seg at IMN framholder «at nye internasjonale avtaler mot forsuring vil framskynde utviklingen av kostnadseffektiv alternativ teknologi» og at «en senere fastsetting av utslippskrav derfor [kan] medføre at det er mulig å installere mer miljøvennlig og effektiv teknologi» (s. 3, 2. strekpunkt). Muligheten til å installere slik teknologi vil imidlertid finnes også om utslippskravene blir opprettholdt. Dersom ny, bedre og billigere teknologi utvikles vil selvsagt ikke det forhold at det alt er satt utslippskrav være til hinder for at den nye teknologien installeres.

3. Utslippsgrensene for CO2
Bellona har merket seg at IMN ber om en maksimal utslippsmengde for CO2 på 2, 4 millioner tonn pr. år, med et gjennomsnitt på 2, 2 millioner tonn per år. Det bes dermed om en ytterligere økning av utslippene, men vi kan ikke se at det er noen grunn til å etterkomme anmodningen.

Selv om vår klage i hovedsak er relatert til IPPC-direktivet og SFTs mangelfulle vurdering av europeisk praksis mht. behandling av CO2-utslipp, er vi naturligvis innforstått med at også intern rett setter krav til behandlingen av utslippssøknader og det skjønn som utøves i den forbindelse. Samtidig er vurderingen av CO2-utslippene basert på et plenumsvedtak i Stortinget og MDs retningslinjer, uten at SFT som fagorgan synes å ha gjort nevneverdige selvstendige vurderinger av hvilke virkninger et så betydelig punktutslipp av CO2 vil ha i forhold til miljøets tålegrense og Norges internasjonale forpliktelser om å redusere utslippene. Dette gjør at en ikke kan utelukke at vedtaket er beheftet med feil som medfører at det må anses som ugyldig.

Vi kan derfor slutte oss til mye av som er anført i klagene fra de øvrige miljøorganisasjonene, og vil også bemerke at det uansett ikke er rom for ytterligere å øke de norske CO2-utslippene når det er et tvingende behov for å redusere disse utslippene. Vi vil også minne om at når SFT i januar 1999 krevde at Naturkrafts CO2-utslipp skulle reduseres med 90 % var dette basert på en vurdering av hva som ville være forsvarlig i forhold til miljøet og Norges internasjonale forpliktelser. Bellona kan ikke se at det har skjedd noe i mellomtiden som skulle tilsi at disse formodentlig selvstendige faglige og juridiske vurderingene står i et annet lys nå, snarere tvert i mot.

Vi vil således anmode om at både de forholdene vil selv har pekt på når det gjelder CO2-utslippene, og det som ellers er anført av miljøorganisasjonene undergis en grundig vurdering både av SFT i forbindelse med etatens fornyede gjennomgang av saken, og av MD som klageinstans.

4. Konklusjon
Bellona kan ikke se at IMN har anført noe som tilsier at selskapet gis medhold i sin klage når det gjelder utslippsgrensene for NOx og CO2. Det er ovenfor påvist at:

· IMNs tolkning/forståelse av BAT-begrepet i forhold til NOx-utslippene er ikke holdbar;

· SFTs krav om rensing av NOx er ikke basert på feilaktige forutsetninger om effekten av slike tiltak;

· Tredjemannsløsninger er uholdbart når det finnes kommersielt tilgjengelig teknologi som greier NOx-kravene;

· Norges internasjonale forpliktelser om å redusere NOx-utslippene tilsier strenge utslippsgrenser;

· Det er ikke foretatt noen reell faglig vurdering av CO2-utslippene.

Hva angår utslippsgrensen for NOx vil derfor Bellona fastholde at kravet på 5 ppm er basert på BAT slik dette begrepet er definert bl.a. i IPPC-direktivets artikkel 2 (11), jf. også forurensningsloven § 2 nr. 3. Det er ikke rom for tredjemannsløsninger som går ut over dette kravet. SFTs åpning for tredjemannsløsninger som kan kompensere for et utslipp opp til 25 ppm må derfor oppheves.

Bellona er også av den oppfatning at utslippskravene for CO2 må vurderes på nytt, og at det i dagens situasjon ikke er rom for et norsk CO2-utslipp av den aktuelle størrelsesorden.

Med vennlig hilsen

Jon Gauslaa