Rettslig adgang til byggestart/igangsettelse
– med en særlig vurdering av Snøhvit LNG-prosjektet

1. Problemstillinger
Den overliggende problemstillingen for dette notatet er spørsmålet om når det oppstår rettslig adgang til å iverksette anleggsstart for prosjekter som ikke har fått alle nødvendige lovpålagte tillatelser. Sentrale spørsmål å vurdere i den forbindelse er bl.a. om det kan tenkes at en utbygger som har en «hoveddel» av de påkrevde tillatelser på plass har adgang til å sette i verk starthandlinger; om de foreliggende tillatelser og konsesjoner må foreligge i endelig form, eller om det er tilstrekkelig at myndighetene reelt sett kan sies å ha gitt godkjennelse.

Nedenfor gis det først en mer generell drøftelse av disse spørsmålene (punkt 2 flg.) med utgangspunkt i det som er bestemt om dette i plan- og bygningsloven, energiloven og forurensningsloven. Dernest foretas det (punkt 3 flg.) en konkret vurdering av disse spørsmålene i forhold til den planlagte iverksettelsen av Snøhvit LNG-prosjektet.

2 Byggestart i forhold til ulike lover
2.1 Plan- og bygningsloven
 
Etter plan- og bygningslovens (plbl.) § 93 kreves det tillatelse til de tiltak «på eller i grunnen, i vassdrag eller i sjøområder» som er listet opp i bokstavene a-j. Bestemmelsen er blant annet begrunnet med viktigheten av samfunnskontroll med at alle plan- og bygningsrelevante hensyn blir tatt i betraktning ved denne typen tiltak. Forholdet til tillatelser etter andre lover, behandles i lovens § 95 nr. 2 andre ledd. Tiltakene skal forelegges vedkommende kompetente myndigheter for avgjørelse, og igangsettingstillatelse kan ikke gis før alle nødvendige tillatelser etter andre lover også foreligger. § 95 nr. 2 andre ledd innebærer at tiltaket ikke lovlig kan gjennomføres uten tillatelse fra vedkommende annen myndighet (Tyrén, Schulze, Ditlefsen: Plan- og bygningsloven og forskriftene i praksis, 1997, s. 343). Dette synes også velfundert; plan- og bygningsloven ville ellers kunne uthule det øvrige regelverket eller reelt frata dette dets innhold.

§ 93 oppstiller at søknad må være sendt og tillatelse deretter gitt. Det må foreligge en rettskraftig beslutning før noe kan gjøres. Backer (Innføring i naturressurs- og miljørett, 1995, s. 57) skriver følgende: «Byggetillatelse må foreligge før spaden settes i jorden. Det er altså i orden å fjerne trær og vel også bryte stubber før byggetillatelse. Annerledes med graving og fylling som forberedelse til bygging, selv om dette i seg selv ikke krever byggetillatelse.» Hvor denne siste sondringen har sitt grunnlag er vanskelig å finne, og uansett må det nå kunne vises til § 93 i) om at «vesentlig terrenginngrep» krever tillatelse (jf. også Backer på s. 158).

I henhold til plbl. § 95 a er det anledning til å gi en rammetillatelse som gir adgang til forberedende tiltak. Kommunen er da bundet innenfor de rammer som er gitt i tillatelsen. Det må ut fra §§ 93 og 95 a kunne sluttes antitetisk: Når ingen form for tillatelse er gitt, kan det heller ikke iverksettes forberedende handlinger av noen art. Det kan reises spørsmål om hva som ligger i «forberedende tiltak» i § 95 a nr. 1 vurdert opp mot det forhold at igangsettingstillatelse som nevnt ovenfor, ikke kan gis før tillatelser fra andre myndigheter foreligger (§ 95 a nr. 2). Dersom regelen i § 95 a nr. 2 skal ha noen realitet, må vel dette dreie seg om bagatellmessige handlinger med få økonomiske konsekvenser. Irreversible tiltak synes betenkelige i denne sammenhengen.

2.2 Energiloven
 
Energilovens § 3-1 første ledd første punktum oppstiller følgende regel: «Anlegg for produksjon, omforming, overføring og fordeling av elektrisk energi med høy spenning, kan ikke bygges eller drives uten konsesjon.»

Ordlyden synes klar og vil sperre for byggestart når konsesjon ikke foreligger for konsesjons-pliktige anlegg. Hva som nærmere må sies å ligge i «anlegg» behandles under punkt 3.2 nedenfor. Passusen «kan ikke bygges» må omfatte enhver form for bygging, også forberedende tiltak.

Dertil kommer at vilkårsadgangen etter § 3-4 med styrke taler mot at det skal gis adgang til igangsettelse før konsesjonssaken er endelig avgjort. Det legges da ikke bare klare føringer på spørsmålet om konsesjon skal gis, men også på vurderingen av hvilke vilkår som skal settes. Og vilkårene vil ofte være en essensiell del av vedtaket. Vilkårspoenget er særlig betonet i Innst. O nr. 67 1989-90 side 5, og må innebære at det, som i forurensningssaker, er desto mer betenkelig å tillate anleggsstart før den sammensatte konsesjons- og vilkårsvurderingen er gjennomført.

2.3 Forurensningsloven
 
Hvordan stiller så spørsmålet om byggestart/igangsettelse seg i forhold til kravet om utslippstillatelse etter forurensningslovens § 11?

Denne loven inneholder i motsetning til plan- og bygningsloven, ikke noen konkret bestemmelse om at igangsettelse ikke kan finne sted før tillatelsen er gitt. Men dette kan ikke i seg selv tas til inntekt for at byggestart kan skje før forurensningsmyndighetene har gitt sitt godkjennelsesstempel. Gode grunner kan tvert i mot tale for å forstå lovene på samme måte på dette punkt.

For det første vil en for tidlig byggestart/igangsettelse legge press på forurensningsmyndighetenes saksbehandling. For å ivareta miljøhensyn, jf. f.eks. formålsbestemmelsen i lovens § 1, er det fundamentalt at utslippsvurderingen skjer uten denne typen føringer. SFTs frie, diskresjonære skjønn etter § 11 innebærer en bred, sammensatt vurdering som det er utilrådelig å binde opp. Ved igangsettelse forut for utslippstillatelsen risikeres det at hensynet til byggeprosjektets ressurser tillegges en utilbørlig stor vekt. Behandlingen av en utslippstillatelse vil videre normalt ta en viss tid, og det kan ikke være hensiktsmessig å «forskuttere» denne gjennom å gi adgang til byggestart.

For det andre kan utslippstillatelsen gis med vilkår (se ovenfor om energiloven), jf. forurensningslovens § 16. Hvor vesentlig vilkårsvurderingen etter forurensningsloven er, fremheves i Ot. prp. nr. 11 1979-80 på s. 307-309.

For det tredje kan det vises til forvaltningspraksis fra SFT. Selv om den rettskildemessige vekten av denne praksisen kan diskuteres, tilsier fagkyndigheten og mangelen på andre kilder at SFTs praksis må tillegges adskillig vekt. Linjen fra Naturkraft-saken (se punkt 3.3.2 om dennes betydning for Snøhvit LNG) tilsier at det er etablert en praksis for at det stilles krav om endelig utslippstillatelse og godkjenning skritt for skritt før byggestart/igangsettelse kan skje. Selv om forholdet i den saken var knyttet til et vilkår i konsesjon gitt av OED 5. juli 1997 i medhold av energiloven, taler gode grunner for at det på mer alminnelig grunnlag må oppstilles et tilsvarende krav ved lignende prosjekter.

I juridisk teori uttales det at det kan gis prinsippgodkjennelse etter § 11, mens de nærmere vilkår kan fastsettes senere (se f.eks. Tyrén, Forurensningsloven, 1990 s. 57). Dette minner om plan- og bygningslovens system, men det innebærer neppe en generell adgang til forberedende tiltak. Systemet fremtrer som forholdsvis positivrettslig og det bør da kreves klare holdepunkter for at dette er tilfellet. Slike holdepunkter synes imidlertid ikke å foreligge.

Til tross for at lovens ordlyd ikke inneholder noen uttrykkelig bestemmelse om at utslippstillatelse må være gitt før byggestart/igangsettelse, er det på bakgrunn av det ovenstående nærliggende å lese et slikt krav inn i loven. Det kan også anføres at loven ikke sier det motsatte; den gir ingen adgang til igangsettelse. Det kan i denne forbindelse i alle fall ikke være nok at søknad er sendt, de nødvendige vurderingene vil da ikke være foretatt.

2.4 Særlig om reelle hensyn

Reelle hensyns betydning i miljøretten er fremhevet f.eks. av Backer op.cit. side 40 som uttaler at de «må spille en betydelig rolle «. Han støtter dette blant annet med Grunnlovens § 110 b. Hva kan det sies om hensynene i spørsmålet om når det er adgang til byggestart/igangsettelse? Det bør her tilføyes at hensynene også i noen grad kan komme inn under andre punkter i notatet, men det er formålstjenlig å rendyrke perspektivet.

Et iøynefallende hensyn er som nevnt ovenfor, at det ikke bør legges føringer på myndighetenes vurderinger. Disse vurderingene bør av miljøhensyn skje på grunnlag av så få bindinger og forutsetninger som mulig. Det kan f.eks. ikke være akseptabelt at forvaltningsorganenes vurderinger blir bundet opp av utbyggerens investeringer.

I forlengelsen av dette kan det pekes på et ressurshensyn: Det vil få større konsekvenser å nekte utslippstillatelse eller stille strenge vilkår dersom noe eller mye allerede er investert. Dette kan påvirke vurderingen og slik sett innebære et utilbørlig press fra utbyggerne. Momentet taler klart for at hvert skritt må godkjennes, særlig i saker der vektige miljøinteresser står på spill. Inngrepene i forbindelse med igangsettelsen kan være irreversible, og en byggestart kan derfor medføre at man reelt sett tiltar seg retten til det som gjenstår når man starter bygging av kostnadskrevende anlegg. En praksis der man får «tilgivelse istedenfor tillatelse» kan ikke være overensstemmende med de reelle hensyn.

Videre kan det anføres at man står i fare for å undergrave regelverket dersom byggestart kan iverksettes uten at alle tillatelser er i hende; garantiene i systemet vil da ikke oppfylles. Kravene i ulik lovgivning må eventuelt oppheves av Stortinget ved lov, ikke ved at utbyggeres opptreden setter dem ut av funksjon.

De lege ferenda kan det problematiseres om hensynene taler for en differensiering avhengig av type tillatelser, regelverket er omfattende og en relativisering avhengig av de ulike tillatelsers betydning i det konkrete tilfellet kan synes fornuftig. For eksempel kan bestemmelser om innendørs arbeidsmiljø neppe sies å være vesentlig i forhold til utslippstillatelsen for sterkt forurensende virksomhet. Men dette må bero på konkrete vurderinger, og det er derfor vanskelig å si noe generelt om dette argumentets gjennomslagskraft. Om det skal være adgang til igangsettelse der bare «mindre betydningsfulle» tillatelser mangler, kan stå som en problemstilling, men dette vil trolig virke prosesskapende og innebære en byrde for forvaltningen.

Et annet spørsmål er om det kreves at tillatelsene må være gitt formelt, med uttømt klagefrist. Før en søknad overhodet er sendt eller når den bare er sendt – uten at behandling har funnet sted – kan i alle fall ikke være relevante tidspunkter dersom behandlingen skal ha noen realitet. Derimot kan det kanskje hevdes at det bør være tilstrekkelig at tillatelsen reelt sett er gitt.

Hvordan dette notorisk skal bringes på det rene byr imidlertid på åpenbare praktiske problemer og vil kunne føre til uklarheter, noe ingen er tjent med. Vil for eksempel muntlige tilsagn, uttalelser eller ulike handlinger kunne sies å konstituere at det reelt sett foreligger en tillatelse?

Forutberegnelighetshensyn kan derfor klart sies å peke i retning av et samlet skjæringspunkt, og den rettsteknisk beste løsningen vil da være at det tidligste tidspunktet for lovlig byggestart knyttes til formell avgivelse av tillatelsen/e. Det tas da samtidig hensyn til at alle saksbehandlingstrinnene, garantiene, må være gjennomført, noe som er spesielt viktig i saker der vektige samfunnsinteresser står på spill. Enhver type forsering eller snarveisløsninger vil kunne skade f.eks. miljøinteresser.

Hva så med hensynet til utbyggers prosjektforberedelser? Til dette er det vel først og fremst å si at man ikke kan ha noen berettiget forventning om å få starte med noe som helst før alt er i orden, med mindre det foreligger en lovhjemlet adgang til forberedende tiltak etter at en rammetillatelse er gitt.

2.5 Generell oppsummering

Det naturlige utgangspunktet som etter denne gjennomgangen må oppstilles er at man for å foreta utbyggingshandlinger innenfor områder hvor det er lovfestet krav om tillatelser, må ha fått alle disse, med uttømt klagefrist, før første spade settes i jorda. Den alminnelige handlefriheten som gjerne oppstilles som utgangspunktet for borgernes opptreden kan ikke innebære en adgang til forberedende tiltak eller igangsettelse av prosjekter som ikke har alle de nødvendige tillatelser.

Både de reelle hensyn og gjennomgangen av ulike lovområder ovenfor peker i retning av at det i liten grad bør oppstilles unntak fra dette.

3. Særlig om Snøhvit LNG
3.1 Situasjonen og betydningen av et eventuelt stortingsvedtak

Snøhvit LNG-prosjektet skal opp til vedtagelse i Stortinget i begynnelsen av mars 2002. Uavhengig av en eventuell godkjennelse her, trengs konsesjon etter energiloven og utslippstillatelse etter forurensningsloven for at driften skal kunne starte. Tillatelse fra Direktoratet for brann- og elsikkerhet kan også fremheves. Spørsmålet blir dermed om byggingen av anlegget kan starte før alle de nødvendige tillatelsene foreligger, slik de ansvarlige for prosjektet synes å ønske.

Det er viktig å understreke følgende: Betydningen av et eventuelt stortingsvedtak er ene og alene at det åpner for konsesjonsbehandling. Vedtaket isolert sett gir ikke tillatelse til noe; saken må behandles av de ordinære konsesjonsorganene på vanlig måte.

3.2 Energiloven

Energilovens § 3-1 er gjennomgått foran i punkt 2.2. Det som kan drøftes her er om forberedende tiltak forbundet med Snøhvit LNG-prosjektet omfattes av begrepet «anlegg». Ordlydens «kan ikke bygges» er helt klar, og spørsmålet blir hva som omfattes av anleggsbetegnelsen.

Det følger av lovens forarbeider at forbruksanlegg ikke omfattes, og at bedrifter med egne høyspenningsanlegg ikke faller inn under bestemmelsen. Forutsetningen er at anleggene finnes på bedriftens område og bare benyttes til bedriftens egen virksomhet (se Ot. prp. 43 1989-90 side 83; Andersen, Høisveen, Energiloven med forskrifter og kommentarer, 1995, side 34-35; Vislie, Energiloven med kommentarer, 1992, side. 66). Snøhvit LNG er ikke et slikt anlegg, jf. beskrivelsen i Olje- og energidepartementets brev av 15. januar 2002: «Gass og kondensat vil bli transportert i en rørledning inn til prosesseringsanleggene på Melkøya. Her kjøles gassen ned til LNG, for så å transporteres videre med skip til kjøperne i markedet.»

Spørsmålet om forberedelseshandlinger er ikke nærmere berørt i forarbeidene. Det synes da naturlig å se prosjektet som en helhet og ta utgangspunkt i at enhver start – planering, utsprengning til tunnel etc. – må ses som en del av begrepet «anlegg». «Anlegg» må bety anlegg i vid forstand; alt som er knyttet til prosjektet. Det er ingen andre grunner enn Snøhvit-prosjektet til at disse tiltakene settes i verk.

Hverken i ordlyd, forarbeider, rettspraksis eller juridisk teori er det noe som tyder på at «anlegg» skal forstås snevrere enn dette; tvert imot kan en alminnelig og fornuftig språklig forståelse av ordlyden sies å støtte at enhver type forberedende arbeid som har direkte sammenheng med det ferdige anlegg/prosjekt omfattes.

3.3 Forurensningsloven

Spørsmålet om byggestart/igangsettelse i forhold til forurensningsloven og utslippstillatelser er drøftet på mer generelt grunnlag ovenfor i punkt 2.3.

Konkret i forhold til Snøhvit LNG-prosjektet er det viktig å dreie lyskasteren mot de mangler ved prosjektet SFT har påpekt, og som fortsatt foreligger. I Olje- og energidepartementets brev av 15. januar 2002 heter det:

«SFT mener det likevel fortsatt er enkelte forhold som ikke er tilstrekkelig utredet. SFT forutsetter at manglene (….) blir dokumentert i løpet av prosjekteringsfasen og i god tid før utslippstillatelsen ferdigstilles, og oppfordrer utbygger til å holde kontakt med SFT i den videre prosessen. SFT sier videre at tilleggsinformasjonen med henhold til utslipp til luft vil bli vurdert i tilknytning til kommende konsekvensutredning for energianlegget.»

Dette er forhold som gjør det uholdbart å tillate byggestart på det nåværende tidspunkt. Det må i henhold til det siterte kunne tenkes at tillatelse vil bli gitt med vilkår som er uakseptable for Snøhvit LNG eller endog nektet. SFTs argumentasjon støtter også at linjen fra Naturkraft-saken (se nedenfor i punkt 3.3.2) bør følges opp.

Snøhvit LNG har ikke mottatt noen prinsippgodkjennelse eller rammetillatelse fra forurensningsmyndighetene, og det er heller ikke gitt noen signaler om innholdet i den endelige utslippstillatelsen. Dette gjør det enda mer uforsvarlig å iverksette byggestart nå. Igangsettelse kan først skje når det er avklart hva innholdet i en eventuell utslippstillatelse vil bli, og disse avklaringene vil reelt sett først foreligge når den endelige tillatelsen eventuelt er stadfestet.

3.3.1 Klageadgangen

Det bør i denne sammenheng knyttes noen merknader til klagereglene. SFTs vedtak om utslippstillatelse kan påklages til Miljøverndepartementet, og forvaltningslovens klageregler gjelder (se forurl. § 85). Det er sikker rett at departementet som klageinstans, i motsetning til domstolene, også kan overprøve SFTs skjønnsmessige vurderinger, det såkalte «kan-skjønnet» (se f.eks. Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 1997 s. 520). I tillegg til at en eventuell omgjøring kan begrunnes med faglige vurderinger, kan klageinstansen med dette også omgjøre av rimelighets- eller hensiktsmessighetsgrunner.

Det vil stride med en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti dersom klageretten i dette tilfellet gjøres illusorisk. Det kan også anføres at klageretten har ekstra stor betydning på miljørettens område og i en sak av denne størrelsesorden, jf. Grunnlovens § 110 b.

Tilsvarende vil gjelde vedtaket etter energiloven.

3.3.2 Særlig om SFTs krav i Naturkraft-saken

SFT stilte i Naturkraft-saken krav om at hvert trinn i byggeprosessen krevde godkjenning før igangsettelse kunne skje. Det skal her drøftes hvilken relevans dette har for Snøhvit LNG og om tilsvarende krav bør stilles også for dette prosjektet.

Tilfellene er sammenlignbare. Det dreier seg også her om et stort, kontroversielt prosjekt og utslippene av CO₂ pr. år vil være ca. 900.000 tonn pr. år, mot ca. 1.000.000 tonn pr. år for hvert av de to gasskraftverkene i Naturkraft-saken. Dette taler ubetinget for at det bør stilles like strenge krav til gasskraftverket på Snøhvit LNG som for Naturkrafts gasskraftverk.

Med tanke på de store miljøkonsekvensene i begge sakene er det spesielt viktig at forvaltningen er restriktiv og sørger for at miljøhensyn får en legitimt betydningsfull plass fortløpende i prosessen. Saksbehandlingen vil bli mer betryggende og ved at vurderingene skjer trinnvis, vil man også sikre en tilstrekkelig grundig vurdering av hvert trinn. SFT har etablert en praksis som har gode grunner for seg. Tidligere, visstnok varierende avgjørelser kan ikke tillegges vekt da det ikke foreligger andre sammenlignbare tilfeller. Vi befinner oss dessuten på et område der det er spesielt viktig å vektlegge nye avgjørelser, basert på det som nå anses som forsvarlige vurderinger.

SFT ga Naturkraft adgang til å iverksette visse mindre, forberedende byggearbeider. På dette punktet er det imidlertid forskjeller fra Naturkraft-saken som med styrke taler for at det i forhold til Snøhvit LNG overhodet ikke tillates byggearbeider/igangsettelse før samtlige tillatelser er på plass.

Det er adskillig mer betenkelig å tillate noen form for «forberedende virksomhet» her. Snøhvit-anlegget ligger ikke i et industriområde der eventuelle «forberedende» byggearbeider kan brukes i forbindelse med andre industriprosjekter som igangsettes senere. Inngrepene vil derfor være irreversible, og det vil være kostnadsspillende dersom byggestart tillates og for eksempel utslippstillatelsene senere blir nektet eller det ilegges så strenge vilkår at utbyggeren ikke ønsker å realisere prosjektet, noe som ut fra SFTs ankepunkter til konsekvensutredningen ikke kan sies å være fjerntliggende muligheter. Hva særlig angår tunnelutsprengning, som er ett av de aktuelle tiltakene tidlig i prosessen, vil dette uansett være et for stort og irreversibelt inngrep.

Forberedelsene som planlegges mht. Snøhvit LNG er betydelig større og mer kostnadskrevende enn tilfellet var i Naturkraft-saken. Det antydes at byggingen av en undersjøisk tunnel vil koste i størrelsesorden 100-200 millioner.

Og selv om det måtte finnes elementer ved anlegget som kan benyttes senere eller andre steder hvis konsesjon ikke gis, for eksempel tankene til gassbehandlingsanlegget, er dette ikke den overveiende del av de forberedende arbeidene og dette kan ikke være avgjørende. Det ville medføre at det legges opp til en vanskelig grensedragning mht. hva som vil medføre verdispill og ikke. Linjen fra Naturkraft-saken bør derfor i denne henseende ikke følges opp.

3.4 Produksjonstillatelse for brannfarlige varer

Snøhvit LNG trenger også tillatelse fra Direktoratet for brann- og elsikkerhet, jf. lov om eksplosive varer 14. juni 1974 nr. 39. Konkret vil den landbaserte delen av anlegget innebære en stor risiko, og også denne tillatelsen må således sies å være av stor betydning (jf. avveiningene i punkt 2.4). Uten en sikkerhetsanalyse og tillatelse på plass kan det derfor neppe være forsvarlig å tillate igangsettelse av anleggsarbeider.

3.5 Reelle hensyn og grunnlovens § 110 b

Hva angår de reelle hensyn i Snøhvit-saken, kan det i stor grad vises til gjennomgangen i punkt 2.4. Samtlige av de der nevnte hensynene synes i overveiende grad å tale for at igangsettelse ikke bør kunne tillates på det nåværende tidspunkt. Det er særlig grunn til å fremheve prosjektets størrelse. Alle systemgarantiene må følges når det dreier seg om så alvorlige konsekvenser for så vidt som følger av eventuelle feil vil kunne bli graverende.

Grunnlovens § 110b er en viktig del av det miljørettslige rettskildebildet. Det vil ikke være å gi bestemmelsen den plass Høyesterett forutsetter i Rt. 1993 s. 528, «Lunner Pukkverk» dersom det gis adgang til byggestart før de nødvendige tillatelsene er gitt.

3.6 Øvrige rettskilder som taler mot byggestart på nåværende tidspunkt

I punkt 2.1 ovenfor er det redegjort for plan- og bygningsloven og det forhold at manglende tillatelser fra andre myndigheter hindrer igangsettelse av tiltak innenfor lovens område. Et «fra det mer til det mindre»-resonnement synes i denne relasjonen på sin plass:

Bygging av gasskraftverk i medhold av energiloven vil ha langt større samfunnsmessige konsekvenser enn en ordinær byggesak etter plan- og bygningsloven. Når forurensningsmyndighetene i prinsippet kan stanse enhver byggesak etter plan- og bygningsloven mens de behandler en søknad om utslippstillatelse, er det desto større grunn til at de også må kunne stanse byggingen av gasskraftverkene inntil man har avklart om man vil gi utslippstillatelse og eventuelt hvilke vilkår som bør settes.

Sivilombudsmannens uttalelse i sak 1157/89 kan også trekkes frem i denne forbindelse. Selv om denne gjaldt tolkningen av plan- og bygningsloven, og selve byggingen av gasskraftverk ikke primært er regulert av denne loven, men av energiloven, har ombudsmannens uttalelse likevel relevans. Det kan blant annet vises til uttalelsen om at forurensningsloven «naturlig må forstås slik at den krever at tillatelse gis før arbeidet med det bygg som skal stå for den forurensende virksomhet blir satt i gang».

Endelig peker Direktoratet for naturforvaltning i brev 17. april 1998 blant annet på det prinsipielt uheldige i at «større industrielle utbyggingsprosjekter gjennomføres bit for bit før det er endelig avklart hvilke samlede konsekvenser tiltaket vil gi og hvilke vilkår som vil bli fastsatt».

3.7 Rettsvirkningene av for tidlig igangsettelse

Det skal her sies noe kort om konsekvensene av at Snøhvit LNG-prosjektet setter i gang før det foreligger rettslig adgang til å gjøre det.

Utbyggerens kontrakter vil i denne perioden inngås på eget ansvar. En vil da basere seg på en uriktig oppfatning av gjeldende rett og ha risikoen for egne forutsetninger, og for at offentligrettslige forhold ikke er i orden. Det kan vises til Statoils pressemelding av 7. desember 2001 der det skisseres planer om å inngå milliardkontrakter våren 2002, før konsesjonsbehandlingen er ferdig. Statoil kan klarligvis ikke senere bruke en slik opptreden som argument for godkjennelse av prosjektet.

Videre er det på det rene at utbyggeren vil være ansvarlig for eventuell opprydding som måtte bli nødvendig, og at det etter omstendighetene også kan pådras erstatningsansvar.

En for tidlig igangsettelse vil derfor medføre en risiko for senere ansvar. Også Snøhvit LNG kan slik sett sies å være tjent med at alle nødvendige tillatelser er gitt før igangsettelse.

3.8 Oppsummering og konklusjon

Med vekt på den helt klare ordlyden i energilovens § 3-1, reelle hensyn, SFTs linje i Naturkraft-saken og de øvrige argumentene anført ovenfor sett i sammenheng, synes det utvilsomt at det ikke er adgang til byggestart umiddelbart etter Stortingets vedtak, det vil si før det er gitt konsesjon og utslippstillatelse. Byggestart vil i prinsippet være ulovlig på dette tidspunktet.