Statens forurensningstilsyn
Postboks 8100 Dep
0032 Oslo
Reference: Deres ref.: 1998 / 3877 og 1999 / 346 AH, SWS / tw 408 / 98-029 og 408 / 98-030

Merknader til søknad fra Naturkraft om godkjennelse av tredjepartstiltak

1. Innledning
Bellona vil med dette fremme sine synspunkter på den foreliggende søknaden fra Naturkraft om godkjennelse av tredjepartstiltak. Forpliktelsene mht. NO_x-utslippene fra gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes skal oppfylles gjennom NO_x-reduksjoner i fergesambandet Halhjem – Sandvikvåg og på frakteskipet Navion Dania. Det vises til samtale med seksjonssjef Marie Nordby i SFT 8. november, som ga Bellona fristutsettelse.

Bellona er av den oppfatning at godkjennelse ikke kan og ikke bør gis i noen av tilfellene. Utslippstillatelsens åpning for tredjepartsløsninger kan ikke legges til grunn. Dette grunnes blant annet på følgende:

• Strid med IPPC-direktivets krav om anvendelse av «Best Available Techniques» (BAT) på Naturkrafts gasskraftverk: Det rommet som forutsettes for tredjepartsløsninger i utslippstillatelsene eksisterer ikke
• Forholdet til Sofia- og Göteborg-protokollene under konvensjonen om langtransportert forurensning
• Kravene i direktiv 2001/81/EF («NEC»- «National Emission Ceilings») som vil bli gjeldende norsk rett før et gasskraftverk eventuelt blir bygget

No_x-utslipp er et betydelig miljøproblem. På s. 42 i «Reference Document on Best Available Techniques for Mineral Oil and gas refineries»[1] heter det f.eks:

«Oxides of nitrogen (NOx), when emitted to the air, can combine with water and form a component of ‘acid rain’. Further, NOx in combination with volatile organic compounds and sunlight, can lead to the formation of ground-level ozone.»

Ledende for vurderingen av hvordan NO_x-utslipp skal håndteres må være kravene som stilles i Göteborg-protokollen (se nærmere nedenfor i 4). De siste offentliggjorte tallene fra Statistisk sentralbyrå er alarmerende i denne sammenheng: I 2001 slapp Norge ut 225.000 tonn Nox[2]. I tiden frem til 2010 må Norge redusere disse utslippene med 31 prosent – til 156.000 tonn – dersom den folkerettslige forpliktelsen skal overholdes.

Bellona ser selvfølgelig positivt på NO_x-reduksjoner i norsk skipsfart. Problemet er at tredjepartstiltakene på skip her kommer i stedet for tiltak på Naturkrafts gasskraftverk.

2. Uforenlig med IPPC-direktivet (direktiv 96/61/EF)
IPPC-direktivet er implementert i norsk rett og vil gjelde for Naturkrafts gasskraftverk på Kårstø og Kollsnes, jf. bilag I til direktivet. Anleggene er videre nye, noe som medfører at direktivets krav må oppfylles ved produksjonsstart, jf. artikkel 4. Av EØS-lovens § 2 fremgår det at direktivet riktig tolket går foran annen norsk rett.

2.1 Utgangspunktet om anvendelse av BAT på Naturkrafts anlegg
Direktivet inneholder blant annet regler om anvendelse av BAT, «Best Available Techniques», se artiklene 2 nr. 11, 3 a) og 9 nr. 4. Utslippsgrensene skal i det enkelte tilfellet fastsettes på grunnlag av hva som anses som BAT, se artikkel 9 nr. 4.

Utslippstillatelsene til anleggene på Kårstø og Kollsnes[3] legger BAT-begrepet til grunn for utslippsgrensen, se punkt 3.1.1.1:

«Innehaveren av denne konsesjon skal som minimum redusere utslipp fra eget anlegg i det omfang som kan oppnås ved de beste tilgjengelige teknikker (BAT) i henhold til EUs IPPC-direktiv. Tiltak på andre utslippskilder kan brukes for å oppfylle den resterende del av utslippskravet.» (mine uthevinger)

Det er således bare dersom utslippsgrensene er strengere enn det som følger av BAT-prinsippet at det kan bli aktuelt med tredjepartstiltak. Denne tolkningen er i overensstemmelse med IPPC-direktivet. Formålsbestemmelsen i artikkel 1 angir:

«Dette direktiv tager sigte paa integreret forebyggelse og bekaempelse af forurening fra de aktiviteter, der er omhandlet i bilag I.»[4]

Gasskraftverk er angitt i bilag I som en av de relevante «kategorier af industrielle aktiviteter», mens ferger og skip ikke omfattes.

I direktivets artikkel 2 nr. 3 defineres anlegg som:

«en stationær teknisk enhed, hvor der gennemfoeres én eller flere af de aktiviteter, som er naevnt i bilag I, og enhver hermed direkte forbundet teknisk aktivitet, der teknisk er knyttet til de aktiviteter, der udfoeres paa denne lokalitet, og som kan have indvirkning paa emissioner og forurening.»

Fergene i fergesambandet Halhjem – Sandvikvåg og frakteskipet Navion Dania har ingen sammenheng med Naturkrafts to anlegg som utslippstillatelsene er gitt for. Og direktivet bygger på sondringen mellom «nye anlaeg» og bestaaende anlaeg» (se artiklene 4 og 5), blant annet mht. tidspunktet for når direktivets krav skal legges til grunn.

Definisjonen av BAT i artikkel 2 nr. 11 er også av interesse; «tilgaengelig» defineres som:

«udviklet i en maalestok, der medfoerer, at den paagaeldende teknik kan anvendes i den relevante industrisektor (min utheving).»

Det ligger her ingen åpning for å redusere i andre sektorer, som skip, dersom dette går på bekostning av de konkrete BAT-kravene. Dette underbygges ytterligere av direktivets system med sektorvise «BREF»-dokumenter, som utarbeides på basis av sektorinndelingen i direktivets bilag I, i regi av European IPPC Bureau for å veilede nasjonale myndigheter mht. hva som skal anses som BAT. Den integrerte beskyttelsen av naturelementene (jord, vann, luft) direktivet åpner for strekker seg ikke til også å fellesbehandle ulike forurensningssektorer. En fellesbehandling av sektorer vil tvert i mot motvirke formålet om utvikling av BAT innenfor hver sektor for å få best mulig teknologi og dermed minst mulig forurensning fra den enkelte forurenser. Å skyve ansvaret over på en annen sektor, vil være å ikke overholde den konkrete forpliktelsen sektoren er pålagt gjennom å omfattes av direktivet, jf. dets bilag I.

I punkt 1 i direktivets fortale heter det også at forurensning skal forebygges, begrenses og fjernes «fortrinsvis ved kilden».

Artiklene 4, 6, 8 og 12 underbygger også denne forståelsen, dessuten heter det i artikkel 18, 1 om grenseverdier for utslipp at de skal fastsettes for «de kategorier af anlaeg, der er naevnt i bilag I». Tolkningen støttes også av bilaget til Kommisjonens beslutning av 31. Mai 1999.[5]

Videre legger Lovavdelingens uttalelse av 15.mai 2000 og Miljøverndepartementets retningslinjer også til grunn at BAT-kravet må oppfylles i egen virksomhet. Det kan ytterligere vises til Hans Christian Bugge som skriver følgende om BAT[6]:

«I «rendyrket» form er prinsippet uttrykk for en «kildeorientert» forurensningspolitikk. Utgangspunktet for de kravene som skal settes, er hva som er teknisk mulig for den aktuelle virksomheten.»

Denne korte gjennomgangen viser at utslippsgrensene basert på BAT etter gjeldende rett utvilsomt må fastlegges for selve gasskraftverkene. Direktivet sperrer for å redusere NO_x-utslippene andre steder når dette fører til at BAT ikke blir anvendt på det konkrete anlegget. Muligheten for tredjepartstiltak vil bare være åpen når det stilles strengere krav enn det som følger av BAT. Det helt sentrale spørsmålet blir etter dette hva som er BAT mht. renseteknologi for NO_x:

2.2 BAT i dette konkrete tilfellet – avgjørende for adgangen til godkjennelse av tredjepartstiltak
Utslippstillatelsene inneholder en helt generell henvisning til BAT. I henhold til IPPC-direktivet skal det da heller ikke fastsettes bestemt BAT-teknologi i konsesjoner, jf. artikkel 9 nr. 4. Dette er blant annet bygget på BAT-begrepets dynamiske karakter. I dette tilfellet vil imidlertid den konkrete BAT-teknologien avgjøre om det er adgang til å godkjenne tredjepartstiltakene.

I desember 2001 ble «Reference Document on Best Available Techniques for Mineral Oil and gas refineries» ferdigstilt. Under «Scope» på s. 3 heter det:

«This document addresses the mineral oil refining industry as well as the natural gas plants.»

Dokumentet må derfor få anvendelse på Naturkrafts anlegg, og vurderingen av kravene som skal stilles til Naturkrafts anlegg bør ta utgangspunkt i hva som kan utledes herfra. Disse såkalte «BREF»-dokumentene er veiledende og har ingen formell rettslig status, men utarbeidelsen – blant annet basert på en bredt sammensatt «Technical Working Group» – gjør at de reelt sett likevel vil ha stor betydning når nasjonale myndigheter, derunder SFT, skal fastsette BAT-krav. Dokumentet forelå ikke da utslippstillatelsene ble gitt og endret.

Det skal tas hensyn til den geografiske beliggenheten og de lokale miljøforholdene ved fastsettelse av BAT, jf. direktivets artikkel 9 nr. 4 (se også IPPC-direktivets fortale, punktene 17 og 18, om betydningen av geografisk beliggenhet). Når drøftelsene i BREF-dokumentet skal anvendes på Naturkrafts tilfelle, er det viktig at det belastede naturgrunnlaget i området der NO_x-utslippene skal skje (se nedenfor i 7.2 om naturens tåleevne) tillegges tilstrekkelig vekt. Ved denne konkrete BAT-fastsettelsen må derfor økonomiske betraktninger knyttet til renseteknologi nedtones i forhold til miljøhensynet.

Punkt 4.10.4 behandler ulike teknikker for reduksjon av NO_x-utslipp.[7] Under 4.10.4.7 heter det om SCR-teknologien:

«The NOx-reduction is about 94% and the ammonia slip well below 5 ppm.»

Teknologien synes tilstrekkelig utprøvet (se om «Example plant(s)» i samme punkt) og kostnadene synes også overkommelige.

Bellona vil likevel primært hevde at SCONOx-teknologien som drøftes i dokumentets 4.10.4.9 må anses som BAT. Denne kan klare utslipp rundt 2 ppm. Selv om erfaringsgrunnlaget her er noe spinklere (blant annet fra USA), bør potensialet veie tyngst. Særlig sett i lys av de geografiske forhold – naturens tåleevne i området — og Norges anstrengte forhold til Göteborg-protokollen, synes det forsvarlig å hevde at dette er BAT. Kostnadene kan heller ikke her veie opp for miljøhensynet.

Andre teknikker som drøftes i BREF-dokumentet må selvfølgelig også tas i betraktning (jf. direktivets artikkel 11 og fortalens punkt 20).

BREF-dokumentets drøftelser må uansett anses som mer enn tilstrekkelig til å fastlegge et BAT-krav til Naturkrafts anlegg som viser at det ikke er noe rom utover utslippskravene SFT har oppstilt – og dermed ikke noe rom for tredjepartstiltak, jf. 2.1 ovenfor. De aktuelle teknikkene som behandles er iht. vurderingene i BREF-dokumentet både tilgjengelige og mulig å oppfylle teknisk og økonomisk, jf. IPPC-direktivets artikkel 2 nr. 11.

Bellona finner i denne sammenheng grunn til å minne om IPPC-direktivets artikkel 13 om revurdering av tillatelsene. Det må vurderes om denne kan komme til anvendelse når det nå foreligger et BREF-dokument og ytterligere to år er gått på et område i rask utvikling.

Utslippstillatelsene uttrykker også at det kan bli aktuelt med skjerping av utslippskravene, se 3.1.1.1 sjette ledd:

«Som et ledd i myndighetenes arbeid med å utforme kostnadseffektive virkemidler for å oppfylle Gøteborgprotokollen, kan det bli aktuelt å pålegge Naturkraft å redusere utslippene fra gasskraftverkene mer enn det som følger av BAT-kravene.»

I tillegg til direktivforpliktelsen, gis Naturkraft her en klar beskjed om dynamikken i NO_x-kravene; selskapet kan ikke påberope seg innrettelseshensynet som støtte for opprettholdelse av kravene i tillatelsen. Det kan her også vises til forurensningslovens § 18 nr. 3 og § 12 i forskriften av 16. april 2002 (se nærmere nedenfor i 3).

SFTs utslippskrav er derfor ikke for strenge basert på hva som må anses som BAT. SFT uttalte også i brev av 7. mars 2000 at det allerede da var kommersielt tilgjengelig teknikk (SCONOx) som kunne møte utslippskravet på 5 ppm. Dette utsagnet kan ihvertfall ikke ha mindre gyldighet over to og et halvt år etter, nå også i lys av det mellomkommende BREF-dokumentet. Det er således ikke korrekt når Naturkraft på sin hjemmeside hevder:

«Best Available Technology er i følge IPPC på 25 ppm.»[8]

Det grunnleggende problemet er derimot at tillatelsene på bakgrunn av BAT ikke gir det rommet for reduksjon fra andre kilder som Naturkraft legger opp til. SFT måtte da satt en enda lavere utslippsgrense.

Slik utslippstillatelsen er utformet, er SFT i sin fulle rett til å nekte å godkjenne tredjepartstiltak – og er også pliktig til å gjøre det ettersom det omsøkte tiltaket vil stride mot hva som må anses som BAT iht. IPPC-direktivet.

3 Forskrift (av 16. april 2002 nr. 362) om behandling av tillatelser etter forurensningsloven
Forskriften er innført blant annet av hensyn til implementeringen av IPPC-direktivet (se 2 ovenfor), og vil derfor være uten selvstendig rettslig betydning i den grad det tilsvarende fremgår av en tolkning av direktivet. Som en komponent i helhetsbildet er det likevel på sin plass å berøre noen bestemmelser av betydning i forskriften – også fordi norsk forvaltning her gis et konkret internrettslig grunnlag for kravene direktivet oppstiller.

Forskriften trådte i kraft straks (jf. § 15) og gjelder iht. § 1 «behandling av saker som omfattes av forurensningsloven § 11.» I denne saken er det snakk om godkjennelse av et tiltak innenfor rammen av de tidligere gitte utslippstillatelsene, men det forhold at tredjepartstiltakene ikke konkret er godkjent tidligere må få som konsekvens at forskriften kommer til anvendelse. Naturkraft har ingen endelige utslippstillatelser før tredjepartstiltakene er godkjent.

Etter §§ 8 nr. 1 og 9 nr. 1 skal «de beste tilgjengelige teknikker» ligge til grunn for utslippsgrenseverdiene, og virksomhetens beliggenhet og miljøforholdene på stedet skal tas i betraktning (se 2.2 og nedenfor i 7.2 om naturens tåleevne). Regelen om periodisk vurdering av utslippstillatelsene i § 12 er også av interesse for å underbygge det dynamiske BAT-kravet. SFT skal på eget initiativ ta tillatelser opp til vurdering «blant annet i lys av beste tilgjengelige teknikker.» Dette underbygger at SCONOx og andre aktuelle teknikker, som f.eks. har blitt mer aktuelle etter at utslippstillatelsene sist ble endret 06.10.00, må vurderes.

Videre er en forsåvidt selvfølgelig bestemmelse som § 14 interessant å løfte frem: Forurensningsmyndigheten kan dispensere fra forskriften «dersom EØS-avtalen eller andre folkerettslige forpliktelser ikke er til hinder for det.» I tillegg til den selvstendige plikten som følger av forrangsbestemmelsen i EØS-lovens § 2, betones dermed også øvrige folkerettslige forpliktelsers betydning som ledende i denne sammenhengen. Dette stiller neste punkt i et skarpere lys:

4 Forholdet til Sofia-protokollen[9] og Göteborg-protokollen[10]
Sofia- og Göteborg-protokollene har sitt utspring i konvensjonen om langtransportert forurensning,[11] og inneholder konkrete forpliktelser om utslippsreduksjoner hos de ratifiserende parter. I forbindelse med Naturkrafts søknad er særlig takene for NO_x-utslipp av interesse.

4.1 Sofia-protokollen
Sofia-protokollen ble ratifisert av Norge 11.10 1989 og trådte i kraft 14.02 1991. Protokollen krever at Norge skal stabilisere NO_x-utslippene under 1987-nivå fra og med 1994. Norge brøt forpliktelsen i tre år på rad – 1997, 1998 og 1999 – men overholdt den i 2000 og 2001.[12] Etter nedgangen på 7 prosent i 2000, steg imidlertid utslippene med 1 prosent i 2001. Dette viser at Norge til og med mht. den første protokollen om nitrogenoksider har et folkerettslig problem. Statistisk sentralbyrå betegner da også samme sted 2000 som et unntaksår. Utviklingen viser også at de til dels optimistiske prognosene uttrykt i SFTs rapport fra 1999[13] ikke holder (se f.eks. s. 2 og 8 som synes å bygge på antagelser om en jevn nedgang).

Det er verdt å merke seg at Norge er et av få land (blant de 25 som har ratifisert konvensjonen) som har hatt denne typen problemer i forhold til Sofia-protokollen i de senere år. UNECE (United Nations Economic Commission for Europe) opplyser at 19 av 25 land nå har stabilisert seg på protokollens forpliktelsesnivå.[14] Norge kan ikke være bekjent av å ha problemer i forhold til denne grunnleggende forpliktelsen, noe som må medføre at gasskraftverk som Naturkrafts ikke får anledning til å unnlate å rense NO_x på utslippsstedet.

4.2 Göteborg-protokollen
Göteborg-protokollen ble ratifisert av Norge 30.01 2002. Den har ennå ikke trådt i kraft, men er likevel folkerettslig bindende for Norge gjennom ratifikasjonen.[15]

Protokollens artikkel 3 med henvisning til de angitte utslippstakene for hvert land i Annex II, oppstiller at Norge som ovenfor nevnt må redusere NO_x-utslippene til 156.000 tonn innen 2010, altså med 31 prosent i forhold til utgangen av siste år. Dette er så betydelig at alle mulige reduksjonsmuligheter må trekkes inn. Gasskraftverkene må selvstendig pålegges renseteknologi hvis reduksjonsmålet skal være realistisk. Tiltak i skipsfarten, der det er et betydelig reduksjonspotensiale[16], må komme i tillegg. Norge har bare 7 år igjen på å klare forpliktelsen, og vage antydninger om sannsynlig fremtidig reduksjon holder overhodet ikke her. Målsetningen ved søknaden om tredjepartsløsninger – at løsningene skal føre til et minst like lavt utslipp – er langt fra tilstrekkelig for å nå Göteborg-forpliktelsene. Det nåværende utilstrekkelige målet (utslippskravet) må ses i lys av tilgjengelig teknikk (se ovenfor i 2.2).

Göteborg-protokollen inneholder i artikkel 9 regler om «Compliance»; en komité skal sørge for at forholdet til hvert lands forpliktelser blir gjennomgått og evaluert jevnlig. Brudd på forpliktelsene vil derfor synliggjøres innen protokollens eget system.

4.3 Oppsummerende om forholdet til disse folkerettslige forpliktelsene
Gjennomgangen ovenfor viser at det står i strid med utviklingen som er nødvendig for å nå Göteborg-protokollens forpliktelser, og det fortløpende forholdet til Sofia-protokollen, å åpne for godkjennelse av tiltak som ikke fører til at de samlede NO_x-utslippene går ned.

Forholdet til de folkerettslige forpliktelsene vil i alle tilfeller være av betydning for utøvelsen av det skjønn SFT nå skal utøve i medhold av forurensningslovens § 11. Se i denne forbindelse Justisdepartementets lovavdeling som i uttalelse av 6. Mars 2000[17] påpeker:

«Mye taler for at ratifikasjon av en folkerettslig forpliktelse må ses som en instruks til forvaltningen.»

Lovavdelingen antyder også at forpliktelsene kan ha betydning for forvaltningens utredningsplikt. Ved omtalen av Kyoto-protokollen samme sted antar lovavdelingen:
«at en eventuell tillatelse til betydelig utslipp av klimagasser forutsetter en forholdsvis konkret dokumentasjon av hvordan det nye utslippet – i lys av andre eksisterende utslipp – lar seg innordne i de internasjonale forpliktelser.»
Norges problematiske forhold til begge protokollene – Kyoto og Göteborg – må innebære at synspunktet kan ha gjennomslagskraft også mht. NO_x. Bellona vil derfor kreve at en eventuell godkjenelse av tredjepartstiltak ikke skjer før det er foretatt en bred vurdering av forholdet til Göteborg-protokollen. Det er i denne sammenheng nærliggende å kreve at SFT i det minste venter på resultatene av arbeidet til den interdepartementale arbeidsgruppen som arbeider med en nasjonal plan for reduksjon av NO_x-utslipp.[18]

Dette bør derfor på selvstendig grunnlag føre til at tredjepartstiltak nektes. Uavhengig av de folkerettslige konsekvensene, er Bellona også av den oppfatning at Norge bør inneha en aktiv posisjon og tillegge de to protokollene betydelig vekt i vurderinger av denne typen.

5 Forholdet til NEC-direktivet (direktiv 2001/81/EF)
5.1 Direktivets relevans
Direktivet om «National Emission Ceilings», NEC, vil med all sannsynlighet bli norsk rett[19] før et eventuelt gasskraftverk bygges. Direktivet vil være gjeldende rett når Naturkraft eventuelt starter byggingen, og må derfor tas i betraktning som en helt sentral del av det fremtidige rammeverket for hva SFT kan gi tillatelse til mht. NO_x-utslipp.

Det vil også være i samsvar med hensynet til forutberegnelighet for Naturkraft at det fra SFTs side tas tilbørlig hensyn til direktivet, man unngår da usikkerhet og ubehagelige overraskelser på et senere tidspunkt. En SFT-godkjennelse nå som medvirker til brudd på EØS-forpliktelse senere vil også ramme Naturkraft dersom gassproduksjon skulle komme i gang.

Naturkraft fikk tidligere i år forlenget konsesjonen med tre år og fikk samtidig adgang til å vente med byggestart til 2007. Disse forholdene forsterker betydningen av at SFT ved behandlingen av godkjennelsen forholder seg til det regelsettet som vil bli gjeldende.

5.2 Sammenhengen med Göteborg-protokollen og IPPC-direktivet[20]
NEC-direktivets fortale,[21] punkt 2, viser til at samtlige medlemsstater har undertegnet Göteborg-protokollen; denne legges til grunn som fundamentet for direktivet.

Utslippstakene i NEC-direktivet er i stor grad parallelle med Göteborg-protokollens krav (se direktivets bilag I), og det er også parallellitet mht. tid for oppnåelse av kravene (se artikkel 4). Artikkel 11 foreskriver videre samarbeid med UNECE, som administrerer Göteborg-protokollen, for å fremme det felles formålet. Og etter bilag III skal samme beregningsmetoder benyttes. NEC-direktivet kan derfor med rette betegnes som «EUs Göteborg-protokoll». Forskjellen er at man gjennom EØS-lovens § 2 har et enda tydeligere grunnlag dersom forpliktelsene ikke overholdes.

Berøringspunktene med IPPC-direktivet fortjener også et streif. BAT-kravene skal legges til grunn, se f.eks. punkt 19 i fortalen og artikkel 9. IPPC-direktivets anvendelsesområde skal ikke uthules.

Disse forbindelseslinjene viser den klare sammenhengen mellom de internasjonale regelverkene. Det vil være i strid med en entydig internasjonal, forpliktende tendens å ikke bidra aktivt til reduksjon av NO_x-utslipp – og det gjøres ikke ved å godkjenne de forelagte søknadene.

5.3 Direktivets konkrete betydning
Norge er ikke gitt noe utslippstak iht. NEC-direktivets bilag I fordi direktivet ennå ikke er vedtatt tatt inn i norsk rett. Foreløpig er det bare EUs medlemsstater som har fått utslippsgrenser. En sammenligning mellom Göteborg-protokollen og NEC-direktivet på dette punktet avdekker imidlertid at det her i stor grad er sammenfall. Det er derfor ingen grunn til å tro at Norge vil få «lettere» krav her.

I tillegg til at en godkjennelse av tredjepartstiltak vil kunne stride mot NEC-direktivets formål (artikkel 1). Artikkel 6 oppstiller krav om nasjonale programmer for minst å overholde forpliktelsene. Igjen er det altså tale om minimumsforpliktelser; i dette ligger det en klar oppfordring til å gå lenger. Bellona er av den oppfatning at Norge bør gjøre dette – også.

Artikkel 15 setter fristen for gjennomføring av direktivet til 27. november 2002. Sammen med plikten til å utarbeide nasjonale programmer innen 1. oktober 2002 for oppnåelse av utslippskravene, viser dette at direktivet i høyeste grad er i funksjon. Bellona forutsetter at SFT forholder seg aktivt til NEC-prosessen.

NEC-direktivet inneholder også dynamiske elementer. Artiklene 6, 7, 8 og 10, blant annet om revidering, gjør at det ikke fremstår som utenkelig med en skjerping av kravene på sikt. Det vil i en slik sammenheng være svært lite fremsynt av SFT å unnlate å benytte muligheten til å pålegge Naturkraft BAT-renseteknologi på gasskraftverkene.

6 Om forutsetningene som legges til grunn for skip
Bellona vil også delvis sette spørsmålstegn ved det «baseline scenario» (sic) som legges til grunn som forutsetning for ordningen; in casu antagelsene om regelverk for skip. Mulig svikt i scenariet som ligger til grunn erkjennes riktignok av Naturkraft i søknaden.[22], men siden dette tross alt utgjør en grunnstein i byggverket som planlegges å huse tredjepartstiltak, finner Bellona likevel grunn til å rokke ved den. Hele tanken om i stedet for står jo som motsetning til i tillegg.

Naturkraft nevner på s. B1 i Halhjem – Sandvikvåg-søknaden at de eneste reglene som kan bli aktuelle for skip er de som forberedes i regi av IMO (International maritime Organization), og at disse bare i begrenset grad antas å ha tilbakevirkende kraft for tidligere bygde skip.

NEC-direktivet overses her; Punktene 16 og 17 i fortalen og artikkel 12 gjør at det er god grunn til å sette spørsmålstegn ved om Naturkrafts fremstilling er dekkende på dette punktet. Det synes på denne bakgrunn rimelig å anta at skipssektoren vil bli regulert, ihvertfall i en strengere form enn i dag, før eventuelle gasskraftverk er i drift. Med Naturkrafts utpreget lange tidsperspektiv synes dette enda mindre utenkelig. Og med selvstendige forpliktelser innen shipping, faller grunnlaget for de omsøkte tredjepartstiltakene helt bort.

Vegdirektoratets brev som følger søknaden synes også, blant annet gjennom fokus på BAT for ferger, å indikere at det vil skje en parallell utvikling for skip. Muligheter for 80-85% reduksjon av NO_x-utslippene nevnes. Det kan også vises til SFTs rapport fra 1999 der det på s. 3 uttales at det er dokumentert «større reduksjonspotensialer innen sjøfart». Det tenkes da ikke på tredjepartsløsninger i stedt for reduksjon fra andre kilder.

Alt dette er signaler som, i tillegg til IMO-regelverket Naturkraft fremhever, taler for at det vil skje en utvikling innen skipssektoren også. Sett i sammenheng med det ovenfor nevnte drastiske reduksjonsbehovet som følger av Göteborg-protokollen, er det eneste forsvarlige da at løsninger for skip ikke godkjennes i stedet for bedre renseløsninger på gasskraftverkene.

7 Andre innvendinger mot godkjennelse av tredjepartstiltakene
7.1 Tidsperspektivet: Kortsiktighet
Basert på Göteborg-protokollens krav må Norge frem mot 2010 redusere mer i eksisterende sektorer og i nye sektorer. Det er god grunn til å anta at utslippstillatelsenes forutsetning om at dette kan bli nødvendig for Naturkrafts vedkommende (se også 2.2 ovenfor) vil bli aktualisert. Å godkjenne tredjepartstiltak som det omsøkte vil derfor i beste fall være kortsiktig: Man innskrenker mulighetene for i nær fremtid å regulere utslipp fra skipssektoren i tillegg til gasskraftutslipp, og man risikerer også at man uansett vil bli nødt til å pålegge Naturkraft strengere krav; renseteknologi kan bli pålagt innført på et senere tidspunkt – noe som må antas å bli dyrere enn hvis dette allerede kalkuleres og tas med ved byggestart. Hvor kostnadskrevende vil det være å bygge om til annen teknologi på et senere tidspunkt? Forholdet til NEC-direktivet viser at de strengere NO_x-kravene vil bli en realitet med internrettslig rang over forurensningsloven. SFT må derfor foreta en vurdering av om det virkelig er kostnadseffektivt å tillate tredjepartstiltak nå.

Grunnlovens § 110 b om at naturressursene skal disponeres ut fra en «langsigtig (min utheving) og alsidig betraktning» står i direkte motstrid med en slik kortsiktighet, og det er udiskutabelt at § 110 b nettopp i et slikt tilfelle vil ha selvstendig betydning, som styrende for forvaltningens skjønnsutøvelse. Føre vár-prinsippet[23] støtter ytterligere opp om langsiktighet som et bærende element, særlig ved håndteringen av overgripende miljøproblemer av denne art. Etter vedlegg II til forskriften av 16. april 20002 nr. 362 (se 3 ovenfor), skal det ved fastleggelsen av BAT «tas hensyn til et tiltaks kostnad og fordeler og prinsipper om forsiktighet og forebygging.»

Fordelene ved å godkjenne avtalen, hensynet til innsparelser for Naturkraft, kan ikke veie opp for disse motargumentene. De konkrete fordelene må uansett konkretiseres; Bellona kan ikke se at dette er gjort i søknadsgrunnlaget.

Godkjennelse vil innebære en uakseptabel kortsiktighet ved håndteringen av et langsiktig miljøproblem. Forholdet til Sofia- og Göteborg-protokollene viser at Norge trenger en helhetlig, langsiktig NO_x-strategi, ikke kortsiktige «løsninger» basert på sak-til-sak-tilnærming. SFT bør heller ikke på denne bakgrunn tillate tredjepartstiltak.

7.2 Naturens tåleevne
Influensområdet for de konkrete NO_x-utslippene befinner seg i den delen av Norge som er mest belastet mht. sur nedbør. Dette innrømmes også av Naturkraft i søknaden om tredjepartstiltak på Navion Dania.[24] I samme søknad angis det også at det ikke er noen klar definisjon av området hvor miljøets tålegrense er overskredet. Når man uansett befinner seg i nærheten av et kritisk belastet område, bør SFT ut fra blant annet føre vár-prinsippet utvise stor forsiktighet. Særlig for Navion Dania må det kunne antas at NO_x-utslippene delvis går inn i området utenfor influensområdet – et område der tålegrensen er overskredet.

Det belastede naturgrunnlaget øker også usikkerheten mht. om tredjepartstilatkene virkelig vil føre til samme resultat, jf. i denne forbindelse den grunnleggende forutsetningen om rettslig sikkerhet for dette som ble oppstilt av Justisdepartementets lovavdeling i brev 15. mai 2000.[25]

Det konkrete nedslagsfeltet må derfor kartlegges bedre. Naturkraft erkjenner også på s. B12 i søknaden knyttet til Navion Dania at «parametrene som inngår i denne vurderingen er relative usikker (sic)», men hevder at «konservative antagelser har blitt valgt.» Nylig offentliggjorte undersøkelser, blant annet fra områder rundt Kårstø, viser at tålegrensen er nådd.[26]

Det vises videre til det som er sagt ovenfor om betydningen av de geografiske forhold for fastsettelse av BAT.

En godkjennelse av tredjepartstiltak vil kunne føre til at grensene for naturens tåleevne overskrides. På bakgrunn av denne usikkerheten, og delvis sikkerheten (jf. ovenfor om offentliggjorte målinger), kan det ikke anses forsvarlig å tillate tredjepartstiltak i området.

7.3 Nye forhold som svekker vekten til stortingsvedtaket av 9. mars 2000
Åpningen for tredjepartstiltak ble gitt av Stortinget gjennom vedtaket 9. mars 2000, basert på Innst.S.nr.122 (1999-2000), da flertallet instruerte forurensningsmyndigheten til å omgjøre utslippstillatelsene til Naturkraft. I tiden etter dette har imidlertid utviklingen i forholdet til de folkerettslige forpliktelsene (se ovenfor i 4) ført til at saken ikke står i samme stilling. Det vises til at stortingsflertallet la til grunn at det skal lages en helhetlig plan for hvordan utslippsreduksjonene skal nås. Når denne to og et halvt år etter, med et vel så problematisk forhold til forpliktelsene, fortsatt ikke foreligger, må det kunne hevdes at deler av forutsetningene for vedtaket svikter. Flertallet uttrykker da også bekymring for områder hvor «sårbarhetsgraden allerede er over naturens tålegrense.»
I stortingsvedtaket gis det en åpning for at «utslippsreduksjoner av NO_x kan søkes imøtekommet ved at søkerne påtar seg forpliktelser som innebærer NO_x-reduserende tiltak i andre virksomheter» (Innst. S. nr. 122 for 1999-2000 s. 43). Den senere utviklingen og forholdet til IPPC-direktivet gjør at vedtaket må tolkes innskrenkende. Vedtaket er videre fattet et og et halvt år før NEC-direktivet ble vedtatt. Det kan ikke ha vært Stortingets mening å opptre i strid med Norges EØS-rettslige forpliktelser. Mht. Sofia- og Göteborg-protokollene kommer presumsjonsprinsippet til anvendelse.

7.4 Strid med forurenseren skal betale-prinsippet, jf. forurl § 2 nr. 5
En åpning for tredjepartstiltak strider grunnleggende med forurenseren skal betale-prinsippet, jf. blant annet forurl. § 2 nr. 5. Prinsippet om at forurenseren skal betale ligger også til grunn for IPPC-direktivet, se punkt 1 i direktivets fortale.

SFT har i dette tilfellet en mulighet til prinsipielt å vise at de fulle kostnadene knyttet til reduksjon av NO_x-utslipp bør bæres av forurenseren. Å åpne for tredjepartsløsninger gir en miljømessig uheldig signaleffekt mht. det alvorlige forurensningsproblemet NO_x innebærer. Det åpnes på sett og vis for et gråmarked med salg av kvoter; hvor kostnadseffektrivt er det i en miljøsammenheng, målt i forhold til at alle ressursene settes inn på reduksjon ved kilden for forurensningen? Man risikerer at forurensere tjener på forurensning istedenfor å betale. Spørsmålene knyttet til kvotesystemet i disse tilfellene må utredes bedre.

7.5 Rettstekniske hensyn
Tredjepartsløsninger kompliserer håndhevingen av forurensningsloven: I tillegg til subjektet for utslippstillatelsen, bringes en tredjepart inn. Dette innebærer en omstendelig tilleggs- eller ekstrarunde i søknadsprosessen. Uavhengig av et tilsynelatende klart avtalegrunnlag, med ansvarsregler og kontrollmuligheter på plass, vil dette være kompliserende og lite hensiktsmessig, ikke minst ressursmessig, for forurensningsmyndigheten. Konstruksjonen bør slik sett ikke sanksjoneres av praktiske hensyn.

8 Oppsummering og konklusjon
Drøftelsen ovenfor har vist at SFT ikke kan og ikke bør godkjenne de omsøkte tredjepartstiltakene. Det vil være i strid med både EØS-rettslige og øvrige folkerettslige forpliktelser å godkjenne tredjepartstiltak. Som vist ovenfor i 7 taler også andre argumenter for at tredjepartstiltak ikke kan og ikke bør godkjennes. Utslippstillatelsens åpning for tredjepartstiltak kan på denne bakgrunn ikke være avgjørende. Særlig motstriden med den EØS-rettslige forpliktelsen etter IPPC-direktivet har som konsekvens at utslippstillatelsens ordlyd må vike på dette punktet; etter lex superior-prinsippet viker tillatelsen i medhold av forurensningsloven for den trinnhøyere regelen som kan utledes av IPPC-direktivet, jf. EØS-lovens § 2.

De folkerettslige forpliktelsene sammen med blant annet Grunnlovens § 110 b og føre vár-prinsippet må også medføre at SFT uansett ikke bør benytte sin «kan»-mulighet til å godkjenne søknadene med hjemmel i forurensningslovens § 11.

Fotnoter:
1) European IPPC Bureau, desember 2001. Tilbake
2) http://www.ssb.no/agassn/. Tilbake
3) Gitt av SFT 21.01.99, endret 22.06.00 og 06.10.00. Tilbake
4) Den offisielle danske teksten. Tilbake
5) 1999/391/EF. Tilbake
6) Hans Christian Bugge, Forurensningsansvaret, 1999, s. 316. Tilbake
7) Jf. punkt 4.17.5 får drøftelsene her også anvendelse på gasskraftverk. Tilbake
8) http://www.naturkraft.no/default.asp?V_DOC_ID=757. Tilbake
9) The 1988 Sofia Protocol concerning the Control of Emissions of Nitrogen Oxides or their Transboundary Fluxes. Tilbake
10) The 1999 Gothenburg Protocol to Abate Acidification, Eutrophication and Ground-level Ozone. Tilbake
11) Convention on long-range transboundary air pollution av 13.11.1979. Tilbake
12) http://www.ssb.no/agassn/. Tilbake
13) Reduksjon av NOx-utslipp i Norge – Tiltaksanalyse for målåret 2010, SFT juni 1999. Tilbake
14) Se http://www.unece.org. Tilbake
15) Se f.eks. Ruud, Ulfstein, Fauchald, Utvalgte emner i folkerett, 1997, s. 50. Tilbake
16) Se f.eks. s. 3 i den omtalte SFT-rapporten fra 1999. Tilbake
17) Juridiske spørsmål vedrørende Innst.S.nr.122 (1999-2000) – gasskraft. Tilbake
18) Se opplysningene om arbeidsgruppen i Stavanger Aftenblad 15. oktober 2002. Tilbake
19) Personlig meddelelse fra Europakommisjonens Peter Wicks; dette er også i tråd med konklusjonen fra EFTA-sekretariatet i et notat av 8. april 2002.. Tilbake
20) Bruken av sammenhengsbetraktninger, plasseringen i det fellesskapsrettslige system m.v. fremheves tradisjonelt som et viktig element i EF-domstolens metodebruk, se f.eks. Finn Arnesen, Introduksjon til rettskildelæren i EF, 1995 på s. 31. . Tilbake
21) Fortaler tillegges også betydelig vekt, se Arnesen op.cit. s. 46. Tilbake
22) Se s. B5 i søknaden angående Halhjem – Sandvikvåg. Tilbake
23) Se om føre vár-prinsippet Bugge op.cit. s. 77 flg. med videre henvisninger. Tilbake
24) Se søknadens s. B2. Tilbake
25) Se også lovavdelingens tidligere omtalte uttalelse av 6. mars 2000 . Tilbake
26) Se gjengivelsen i Stavanger Aftenblad, 15. oktober 2002. Tilbake