Sivilombudsmannen
Postboks 3 Sentrum
0101 Oslo

Klage på delvis avslag om innsyn

Klage på delvis avslag om innsyn i vurderinger av miljømessige konsekvenser i forbindelse med 19. konsesjonsrunde

Miljøstiftelsen Bellona vil herved påklage beslutninger truffet av Miljøverndepartementet (MD) og Fiskeri- og kystdepartementet (FKD) om delvis avslag på Bellonas begjæring om innsyn i ulike faginstansers vurderinger av de miljømessige konsekvensene av å åpne blokker for petroleumsvirksomhet i 19. konsesjonsrunde, jf. lov 12. juni 1962 nr. 8 om Stortingets ombudsmann for forvaltningen (ombudsmannsloven) § 6. Foruten departementenes materielle vurderinger, gjelder klagen visse sider av saksbehandlingen i FKD, og i Olje- og energidepartementet (OED) som Bellonas innsynsbegjæring først ble rettet til.

Det gis nedenfor først en oversikt over saksforholdet (punkt 1). Dernest følger en redegjørelse for Bellonas klagepunkter i forhold til saksbehandlingen (punkt 2) og sakens materielle sider (punkt 3).

Det gjøres for øvrig oppmerksom på at verken MDs eller FKDs beslutning er påklaget etter reglene om klage i lov 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven) § 9 tredje ledd, jf. lov 9. mai 2003 nr. 31 om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven) § 15. Klageinstans ville i begge tilfellene være Kongen i statsråd og siden klagesaken da ville bli forberedt av de to departementene er det lite trolig at en klage ville ha ført fram, jf. også at klageinstansen etter offentlighetsloven § 9 tredje ledd siste setning ikke ville kunne prøve førsteinstansens skjønnsutøvelse. En slik klage ville dessuten ha fratatt Bellona muligheten til å bringe saken inn for ombudsmannen, jf. ombudsmannsloven § 4 første ledd bokstav b).

1. Oversikt over saksgangen

Bellona framsatte i brev 7. juni 2005 (vedlegg 1) en begjæring om innsyn i brev fra miljøfaglige instanser som Statens forurensningstilsyn (SFT), Direktoratet for naturforvaltning (DN), Havforskningsinstituttet og andre, inneholdende deres vurderinger av miljøkonsekvensene av å åpne blokker som foreslås utlyst for petroleumsvirksomhet i 19. konsesjonsrunde. Siden saken gjelder faginstansenes synspunkter på OEDs forslag til utlysning, antok Bellona at dette departementet ville være sluttadressaten for dokumentene og rettet derfor innsynsbegjæringen dit. OED opplyste imidlertid i brev 14. juni 2005 (vedlegg 2) at MD var rette adressat for begjæringen.

Etter dette anmodet Bellona i brev 15. juni 2005 (vedlegg 3) MD om innsyn i de nevnte brevene. MD fant at de etterspurte dokumentene kunne offentliggjøres delvis, jf. brev 17. juni (vedlegg 4). Bellona ble således gitt delvis innsyn i brev fra Norsk Polarinstitutt (NP) 12. april 2005 (vedlegg 5), og i brev fra hhv. DN (vedlegg 6) og SFT (vedlegg 7) av samme dato. Videre ble det gitt fullt innsyn i brev fra Statens Strålevern 12. april (vedlegg 8) og e-post fra Riksantikvaren 11. april 2005 (vedlegg 9). De to sistnevnte dokumentene foretar imidlertid ingen konkrete vurderinger av den foreslåtte utlysningen, og har således liten interesse i denne sammenhengen.

MD opplyste videre at Bellonas begjæring om innsyn i Havforskningsinstituttets vurderinger, måtte rettes til Fiskeri- og kystdepartementet (FKD), hvilket Bellona gjorde i brev 20. juni 2005 (vedlegg 10). Begjæringen ble besvart i brev 30. juni 2005 (vedlegg 11). I likhet med MD, fant FKD til at det kunne gis innsyn i deler av instituttets vurderinger som er gitt i brev 14. april (dokument 12).

I mellomtiden hadde Bellona i brev 21. juni 2005 (vedlegg 13) også anmodet MD om en nærmere begrunnelse for at en kun offentligjorde deler av de dokumentene som Bellona begjærte innsyn i, jf. miljøinformasjonsloven § 13 femte ledd. MD ga slik begrunnelse i brev 6. juli 2005 (vedlegg 14).

2. Saksbehandlingen

2.1 OEDs saksbehandling

Slik Bellona ser det, er det kritikkverdig at OED først 14. juni, én uke etter at Bellona fremsatte sin innsynsbegjæring, opplyste at en ikke var rett adressat for denne. Årsaken til at Bellona fremsatt klagen for OED var at det var OED som behandlet innsynsspørsmål i 18. konsesjonsrunde. Det kan i denne forbindelse vises til at ombudsmannen i dokument 4:1 (1997-1998) s. 11, jf. også dokument nr. 4:1 (2000-2001) og dokument nr. 4 (2004-2005) s. 57 har uttalt at de fleste innsynsbegjæringer bør ”kunne avgjøres samme dag eller i alle fall i løpet av 1-3 virkedager, dersom det ikke skulle foreligge spesielle praktiske vanskeligheter”. Regjeringen og Stortingets justiskomite har gitt sin tilslutning til dette synspunktet, jf. St. meld. nr. 32 (1997-1998) s. 97 og 100 og Innst. S. nr. 21 (1998-99) s. 18.

Bellona kan ikke se at det skulle foreligge ”spesielle praktiske vanskeligheter” for OED i denne saken. Det ville ikke kreve noen materielle vurderinger og heller ikke måtte treffes noen avgjørelse for å opplyse at begjæringen måtte rettes til MD (SFT m.fl.) og FKD (Havforskningsinstituttet). Dette kunne derfor vært gjort samme dag som begjæringen ble mottatt, eller i alle fall dagen etter.

Det gikk imidlertid en uke før opplysningen ble gitt, og først etter flere purringer fra Bellonas side. De gitte opplysningene var dessuten delvis feilaktige. I brev 14. juni opplyser OED at MD var mottaker av samtlige dokumenter som det ble bedt om innsyn i, også Havforskningsinstituttets vurderinger. Som det fremgår av MDs brev 17. juni var imidlertid FKD adressaten for disse.

2.2 FKDs saksbehandling

Det gikk 10 dager fra Bellona framsatte sin begjæring ovenfor FKD om innsyn i vurderingene fra Havforskningsinstituttet (20. juni) til begjæringen ble besvart (30. juni). Dette etter gjentatt purringer på telefon. Siden det ble gitt delvis innsyn i instituttets vurderinger, må FKD nødvendigvis ha evaluert deres innhold i forhold til hvilke deler av dem som kunne offentliggjøres. Bellona kan likevel ikke se at dette skulle medføre ”spesielle praktiske vanskeligheter” for FKD, og finner det vanskelig å forstå at et svar ikke kunne vært gitt innenfor ombudsmannens anbefalte tidsramme på 1-3 virkedager.

Det til sammenlikning nevnes at MD brukte to virkedager (fra 15. til 17. juni) på å besvare begjæringen om innsyn i vurderingene fra SFT og DN med flere, og at det også i forhold til disse vurderingene er foretatt en konkret evaluering av innholdet i forhold til hva som kan offentliggjøres.

2.3 Oppsummering

Det synes ut fra det ovenstående å være grunn til å kritisere OED og FKD for å ha besvart innsynsbegjæringen utenfor den fristen som er angitt i offentlighetsloven § 9 første ledd hvoretter innsynsbegjæringer skal avgjøres ”uten ugrunnet opphold.”

OED har også gitt delvis gale opplysninger om hvem som er adressat for innsynsbegjæringen, og har dermed heller ikke fullt ut oppfylt sin veiledningsplikt etter lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 11. Dette siste har også ytterligere forsinket avgjørelsen av Bellonas begjæring om innsyn i Havforskningsinstituttets vurderinger, og bidratt til at det gikk 23 dager fra denne begjæringen først ble fremsatt til den ble avgjort.

MD har derimot for sin del besvart innsynsbegjæringen innenfor tidsrammen på 1-3 virkedager. En har også holdt seg innenfor den i miljøinformasjonsloven § 13 femte ledd angitte fristen på ti virkedager i forhold til å gi en nærmere begrunnelse for vurderingene bak det delvise avslaget.

3. Innsynsspørsmålet

3.1 Generelt om hjemmelsgrunnlag mm.

De brevene som Bellona begjærte innsyn i, er ifølge MDs brev 17. juni 2005, utarbeidet på departementets anmodning som ledd i forberedelsen av regjeringens beslutning om utlysning av konsesjoner for petroleumsaktivitet i 19. konsesjonsrunde. Det er dermed tale om dokumenter som er utarbeidet for departementets interne saksforberedelse av dets underordnete organer. Som sådanne kan de unntas offentlighet etter offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a).

Siden brevene inneholder miljøinformasjon, er imidlertid adgangen til å anvende denne unntakshjemmelen snevrere enn det som ellers gjelder. Miljøinformasjonsloven § 11 første ledd angir som et tilleggsvilkår til at informasjonen må kunne unntas offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven, at det i det enkelte tilfellet må foreligge ”et reelt og saklig behov” for å unnta informasjonen fra offentlighet. Innholdet av dette tilleggsvilkåret er utdypet i spesialmotivene til § 11 første ledd i Ot. prp. nr. 116 (2001-2002) s. 160, der det bl.a. heter:

”… Men miljøinformasjonsloven er noe strengere [enn offentlighetsloven]. Til forskjell fra offentlighetsloven, hvor kravet til reelt og saklig behov har karakter av en retningslinje for anvendelsen av loven i det enkelte tilfelle, er regelen i § 11 første ledd et vilkår for unntak av innsynsretten. Bestemmelsen kan ses som et uttrykk for at miljøinformasjonsloven krever ekstra grundig overveielse fra forvaltningens side ved krav om innsyn. Kriteriet vil være av særlig betydning i forbindelse med interne dokumenter som er nevnt i offentlighetsloven § 5 annet ledd.”

Innholdet av kravet om at behovet for unntak må være ”reelt”, er videre spesifisert slik:

”At det må være et reelt behov, innebærer at det ikke er tilstrekkelig at det bare er en viss risiko for at det kan ha negative følger for de hensynene som vernes gjennom den aktuelle unntaksregelen”.

Det hensynet som ifølge MD ligger bak beslutningen om delvis å unnta brevene fra SFT, DN og NP fra offentlighet, er hensynet ”til å sikre en forsvarlig, intern saksbehandling i regjeringen”, jf. brev 17. juni 2005. Dette hensynet er også anført av FKD når det gjelder Havforskningsinstituttets vurderinger. Se FKDs brev 30. juni der det er uttalt at unntaket fra offentlighet for deler av disse vurderingene er opprettholdt ”for å sikre den interne saksbehandlingen i Regjeringen.”

Spørsmålet er dermed om det foreligger noe mer enn ”en viss risiko” for at regjeringen ikke ville kunne behandle saken på en forsvarlig måte, dersom større deler av de aktuelle brevene hadde blitt offentliggjort, eller om brevene eventuelt hadde blitt offentliggjort i sin helhet.

Bellona vil i punkt 3.2 til 3.4 vurdere dette noe nærmere på grunnlag av MDs spesifisering i brev 6. juli 2005 av hva en har lagt i hensynet til å sikre en forsvarlig intern saksbehandling i regjeringen.

I dette brevet viser departementet for det første til at større åpenhet ville medføre en ”utilbørlig” innskrenkning av ”regjeringens organisering av arbeidet og politiske beslutningsfrihet” når det gjelder utlysning av blokker i 19. konsesjonsrunde. For det andre antydes det at større åpenhet ville være uheldig ut fra hensynene til en ”forsvarlig saksbehandling” og til å ”sikre klare ansvarsforhold utad.” For det tredje trekker MD inn behovet for å sikre at ”private aktører” med økonomiske interesser i utlysningsprosessen får samlet informasjon om regjeringens vurdering.

I punkt 3.5 vil MDs avveining etter miljøinformasjonsloven § 11 annet ledd av relevante hensyn for og mot å utvise større åpenhet i denne saken ble kommentert, mens det i punkt 3.6 vil bli gått noe nærmere inn på betydningen av lovens § 12 om miljøinformasjon som alltid skal utleveres. I punkt 3.7 vil det bli knyttet noe kommentarer til enkelte andre sider ved den argumentasjonen MD anfører i brevet 6. juli. FKDs vurdering av innsynsspørsmålet vil bli kort omtalt i punkt 3.8.

3.2 Vil større åpenhet utilbørlig innskrenke regjeringens organisasjons- og handlefrihet?
3.3
Bellona kan ikke uten videre se at det er noen fare for at en mer omfattende offentliggjøring av de underliggende etatenes vurderinger ville få som konsekvens at ”regjeringens organisering av arbeidet og politiske beslutningsfrihet … innskrenkes utilbørlig”, slik MD anfører.

Saken gjelder en begjæring om innsyn i vurderinger en del underliggende miljøfaglige etater har gjort i en konkret miljøsak. En må anta at disse i all hovedsak har foretatt faglige vurderinger og gitt sakkyndige uttalelser ut fra sine respektive fagfelt, og bare i liten grad har foretatt politiske overveielser og brede avveininger av om de aktuelle områdene bør utlyses eller ikke.

Det som er frigitt av de aktuelle dokumentene synes langt på vei å bekrefte en slik antakelse. Dessuten ligger det i sakens natur at de politiske vurderingene og overveielsene i forhold til hvilke områder som bør åpnes for petroleumsvirksomhet etter at relevante hensyn for og mot er tatt i betraktning og vurdert, primært vil komme inn på departements- og regjeringsnivå. Fagetatenes rolle er å gi faglige innspill som bakgrunn for departementenes og regjeringens politiske vurderinger og avveininger, og ikke selv å foreta slike vurderinger og avveininger.

Når MD anfører at fagetatene sammen med de respektive fagdepartementene, har fungert som ”regjeringens sekretariat”, framtrer dette derfor som en noe snodig påstand. Karakteristikken kan være treffende i forhold til det arbeidet som departementene selv har gjort i saken, men det er ikke dette Bellonas innsynsbegjæring gjelder. Begjæringen gjelder tvert i mot innsyn i miljøfaglige vurderinger gjort av underliggende fagetater, og hvor både de hensyn som tilsier at det utvises meroffentlighet etter offentlighetsloven § 2 tredje ledd, og de hensyn som tilsier at informasjonen bør offentliggjøres etter miljøinformasjonsloven § 11, jf. også Grunnloven § 110 b annet ledd, vil ha klart større vekt enn i saker som gjelder departementenes eller regjeringens egne vurderinger.

Av hensyn som taler for at det i denne saken bør gis innsyn i vurderingene fra faginstansene ut over hva MD har vært villig til, kan nevnes det grunnleggende hensynet bak miljøinformasjonsloven om å sikre borgernes rett til å delta i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet. I forlengelsen vil også hensynet til å sikre borgernes adgang til informert deltakelse i den offentlige debatten om petroleumsutvinning på norsk kontinentalsokkel komme inn med stor tyngde. Dette fordi spørsmålet om og i tilfellet i hvilket omfang det bør åpnes for petroleumsvirksomhet i de områdene som 19. konsesjonsrunde gjelder (Lofoten, Barentshavet) er særlig omstridt.

Det kan dessuten også vises til de mer generelle hensynene bak meroffentlighetsprinsippet, blant annet hensynene til å sikre borgernes mulighet til å føre tilsyn med forvaltningens virksomhet, og til å øke deres forståelse for forvaltningens arbeidsmetoder og for sakens utfall.

Det er vanskelig å forstå at en bedre ivaretakelse av disse hensynene i form av en mer omfattende eller fullstendig offentliggjøring av faginstansenes vurderinger, kan få de konsekvensene som MD antyder. Som departementet viser til, ligger det endelige ansvaret for sakens utfall hos regjeringen. Avgjørelsen av saken vil dessuten finne sted lang tid etter at faginstansene har gitt sine innspill. Det forhold at det eventuelt gis mer omfattende innsyn i de miljøfaglige instansenes vurderinger, kan i en slik situasjon neppe forvanske av regjeringens organisering av det videre arbeidet med utlysningen av blokker i 19. konsesjonsrunde. Det er også lite trolig at det vil begrense regjeringens politiske handlefrihet i nevneverdig grad, og i alle fall ikke i ”utilbørlig” grad, slik MD anfører.

Det kan i sammenhengen også vises til at det for å unnta miljøinformasjon fra offentlighet etter miljøinformasjonsloven må foreligge et ”reelt … behov”. Ifølge Ot. prp. nr. 116 (2001-2002) s. 160 innebærer dette at det må foreligge noe mer enn ”en viss risiko” for at offentliggjøring kan ha negative følger for de hensynene som vernes av de aktuelle unntaksreglene.

Etter hva Bellona kan se, sannsynliggjør ikke MDs brev 6. juli 2005 at større åpenhet i saken vil medføre den risikoen loven krever for negative følger for regjeringens organisering av arbeidet og politiske handlefrihet når det gjelder den videre håndteringen av 19. konsesjonsrunde.

3.4 Vil større åpenhet gi uforsvarlig saksbehandling og uklare ansvarsforhold utad?
3.5
MD viser i brevet 6. juli også til at en forsvarlig saksbehandling kjennetegnes ”ved at det sondres mellom interne foreløpige vurderinger … og hva som er endelige vedtak”. Det uttales også at det er viktig å ”sikre klare ansvarsforhold utad”, og at det er ”en samlet regjering” og ikke de underliggende fagetatene som har ansvaret for å avgjøre saken ut fra en helhetsvurdering.

Med dette synes en å antyde at en mer omfattende offentliggjøring av vurderingene fra SFT, DN med flere ville være i strid med hensynet til en forsvarlig saksbehandling, og gi uklare ansvarsforhold utad. Bellona kan ikke se at dette er riktig.

Sondringen mellom interne foreløpige vurderinger og endelig vedtak vil som sådan ikke bli vanskeliggjort ved at større deler av eller eventuelt alt som står i de dokumentene det er begjært innsyn i blir offentliggjort. Denne sondringen er ikke særlig vanskelig i utgangspunktet. Når det av de ulike brevene fra faginstansene framgår at det dreier seg om kommentarer til ”forslag til utlysning”, vil dessuten alle med et minimum av innsikt forstå at det er tale om innspill som er avgitt som ledd i den forberedende behandlingen av saken, og ikke om endelige vedtak.

Det forhold det er regjeringen som etter en helhetsvurdering som treffer det endelige vedtaket i saken, og at underordnede direktorater ikke har ansvar for å foreta ”en slik fullstendig vurdering” er selvsagt. Etter Bellonas vurdering, er imidlertid dette snarere et argument for å offentliggjøre fagetatenes vurderinger, enn for å unnta dem fra offentlighet. Det forholdet som MD her trekker fram bekrefter at de politiske overveielsene, som det undertiden kan være grunn til å unnta fra offentlighet, foretas av regjeringen med departementene som sekretariater, mens fagetatene for sin del foretar faglige vurderinger, som det er liten grunn til å unnta fra offentlighet.

Som ombudsmannen fremholder i dokument nr. 4 (2004-2005) s. 57, kan det dessuten øke forståelsen for de avgjørelser som til slutt treffes, at det framkommer at disse er resultater av brede drøftelser ”hvor sentrale for- og motargumenter har blitt belyst og analysert”. Se også Innst. S. nr. 21 (1997-98) s. 10 der Stortingets justiskomité uttaler:

”At det er uenighet mellom departementene om hvordan en sak bør behandles, bør ikke i seg selv medføre unntak fra offentlighet.”

Dette må i enda større grad gjelde i saker hvor underliggende faginstanser og direktorater eventuelt har kommet med argumenter som kan tale for at saken ut fra en isolert vurdering av disse argumentene burde fått et annet utfall enn hva den fikk etter regjeringens endelige overveielser.

Bellona kan etter dette ikke se at det skulle foreligge noen risiko for at større åpenhet ville være til hinder for at saken blir behandlet på forsvarlig måte, eller at dette skulle skape uklare ansvarsforhold utad. Følgelig kan det heller ikke ut fra disse hensynene sies å foreligge noe ”reelt og saklig behov” etter miljøinformasjonsloven § 11 for å unnta informasjonen fra offentlighet.

3.6 Vil større åpenhet være uheldig for private aktører?
3.7
Som ledd i utdypingen av hensynet til å sikre en forsvarlig intern saksbehandling i regjeringen, viser MD i brevet 6. juli også til behovet for ”å sikre at private aktører med økonomiske interesser i tilknytning til utlysning av konkrete blokker får samlet informasjon om regjeringens vurdering på forutsigbare tidspunkter i prosessen”. I forlengelsen av dette uttales det også at offentlighet om hvilke blokker som til enhver tid er gjenstand for vurdering og hvilke foreløpige vurderinger som er gjort, vil kunne gi ”tilfeldige fordeler og ulemper for selskaper som er involvert i prosessen.”

Bellona kan for så vidt se betydningen av at aktuelle private aktører får samlet informasjon og at det bør unngås at disse får tilfeldige fordeler og ulemper under prosessen. Det betviles imidlertid sterkt at de brevene fra SFT, DN med flere som Bellona har bedt om innsyn i, inneholder noen informasjon om regjeringens vurdering av saken, slik MD anfører.

Brevene inneholder fagetatenes innspill til OEDs forslag til utlysninger i 19. konsesjonsrunde. De er innhentet av MD (SFT m.fl.) og FKD (Havforskningsinstituttet), som ledd i forberedelsen av departementenes merknader til forslaget fra OED. I etterkant av disse innspillene har saken formodentlig blitt vurdert intern i og blitt drøftet mellom de tre departementene og disse drøftelsene har ledet/vil lede fram til R-notater mv. som er omforent mellom departementene.

På dette sistnevnte stadiet gir det mening å snakke om regjeringens vurdering av saken. Derimot har det en klar formodning mot seg at innspill fra underliggende fagetater som er avgitt på et relativt tidlig stadium i prosessen og før saken er kommet opp på regjeringsnivå, vil inneholde informasjon om regjeringens vurdering. Innspillene er dessuten avgitt som ledd i den forberedende saksbehandlingen og lang tid før saken er avgjort. Det er derfor vanskelig å se at større åpenhet skulle skape tilfeldige fordeler eller ulemper for noen av de involverte private aktørene.

Bellona kan dessuten uansett ikke se at hensynet til private aktører kan tillegges særlig vekt slik saken ligger an. Ombudsmannen fremholder i dokument nr. 4 (2004-2005) s. 56 med at offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav c) gir ”adgang til å beskytte interne beslutningsprosesser i forvaltningen, ikke private aktører.” Dette må naturligvis også gjelde de øvrige alternativene i § 5 annet ledd, og også bokstav a), som MD har anvendt i den foreliggende saken.

Det forhold at miljøinformasjonsloven § 11 annet ledd foreskriver en avveining av interesser som taler for og mot offentliggjøring, kan ikke rokke ved dette. Riktignok kan det hevdes at hensynet til involverte private aktører vil være blant de interessene som ivaretas ved et avslag, men når dette hensynet ikke er relevant etter offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a) kan det heller ikke være relevant etter miljøinformasjonsloven § 11 annet ledd. I så fall ville adgangen til å unnta interne dokumenter fra offentlighet etter sistnevnte bestemmelse være videre enn etter den førstnevnte.

Dette er imidlertid ikke er i samsvar med intensjonene bak miljøinformasjonsloven. Se merknadene til lovens § 11 i Ot. prp. nr. 116 (2001-2002) s. 160 der det framgår at vilkår for å unnta informasjon fra offentlighet er strengere etter miljøinformasjonsloven enn etter offentlighetsloven.

Følgelig kan heller ikke hensynet til private aktørers informasjonsbehov og til å unngå at disse får tilfeldige fordeler eller ulemper, gi ”et reelt og saklig behov” etter miljøinformasjonsloven § 11 for ikke å utvise en større grad av åpenhet enn hva MD har vært villig til i denne saken.

3.5 Mangler ved MDs avveining

Miljøinformasjonsloven § 11 annet ledd foreskriver at det skal foretas en avveining av de miljø- og samfunnsmessige interessene som ivaretas ved at innsyn gis og de interessene som ivaretas ved et avslag. Siden deler av de aktuelle dokumentene er offentliggjort, er det mulig at MD slik det anføres på side 2 i brevet 6. juli, har foretatt en slik vurdering.

I dette brevet er det imidlertid kun vist til interesser som ivaretas ved et avslag (hensynet til den intern saksbehandlingen i Regjeringen, hensynet til private aktører), og ikke til noen miljø- og samfunnsmessige interesser som vil bli ivaretatt ved en mer utføring eller full offentliggjøring.

Riktignok er det vist til at saken ikke gjelder miljøinformasjon som alltid skal utleveres etter miljøinformasjonsloven § 12 eller som har betydning for enkeltmenneskers situasjon, og at mye informasjon om miljøforholdene i Barentshavet og utenfor Lofoten alt er offentlig tilgjengelig. Dette kan imidlertid ikke alene tilsi at de ”miljø- og samfunnsmessige” interessene som tilsier at større deler av den etterspurte informasjon bør utleveres, ikke er tilstrekkelig tungtveiende til å kunne slå gjennom ovenfor de interessene som taler mot at informasjonen utleveres.

Det er etter Bellonas vurdering, en klar svakhet at MD verken viser til noen spesielle hensyn som i denne saken kan tale for at informasjonen frigis, eller til hensyn som mer generelt ligger bak meroffentlighetsprinsippet og miljøinformasjonsloven. Dette kan i verste fall tyde på at det i realiteten ikke har vært foretatt noen avveining overhodet, og i beste fall på at den avveiningen som eventuelt er foretatt har vært relativt ensidige i favør av de interessene som ivaretas ved avslag.

MDs mangelfulle redegjørelse for sine avveininger etter § 11 framtrer også som et relativt åpenbart brudd på kravene til innholdet i en nærmere begrunnelse etter § 13 femte ledd. Se Ot. prp. nr. 116 (2001-2002) s. 165, der det blant annet er uttalt følgende om forståelsen av dette kravet:

”I en slik nærmere begrunnelse bør det opplyses om hvilket reelt og saklig behov det er for å nekte å utlevere opplysningene, og om hvilke hensyn det har vært lagt vekt på ved interesseavveiningen etter § 11 annet ledd,…”

Det kan ikke ses at MDs brev 6. juli oppfyller disse kravene. Som påvist foran, synes dessuten den konkrete vekten av de interessene som er anført til fordel for å unnta informasjonen, å være lav. Det forhold at MD også har vektlagt hensynet til private aktører, som ifølge ombudsmannen vurdering knapt er relevant etter offentlighetsloven § 5 annet ledd, forsterker ytterligere inntrykket av at den foretatte avveiningen er ensidig, og trolig ikke holdbar.

Det som foran er sitert fra Ot. prp. nr. 116 (2001-2002) s. 160 viser dessuten at miljøinformasjonsloven krever ”ekstra grundig” overveielse fra forvaltningen ved krav om innsyn. Noen slik ekstra overveielse synes imidlertid ikke å ha vært foretatt i denne saken. Dette til tross for at saken gjelder interne dokumenter etter offentlighetsloven § 5 annet ledd, og hvor derfor kriteriet ”reelt og saklig behov” i miljøinformasjonsloven § 11 første ledd har særlig stor betydning.

3.6 Betydningen av miljøinformasjonsloven § 12

I brev 21. juni 2005 ber Bellona også om en redegjørelse for hvilke vurderinger MD har gjort for å utelukke at saken gjelder miljøinformasjon som alltid skal utleveres etter miljøinformasjonsloven § 12. MDs brev 6. juli 2005 inneholder imidlertid ikke noen slik redegjørelse, men kun en uttalelse om at ”saken ikke gjelder miljøinformasjon som alltid skal utleveres” etter § 12.

Dette framtrer imidlertid kun som et postulat og kan ikke anses som noe svar på Bellonas anmodning etter § 13 femte ledd om en redegjørelse for hvilke vurderinger som ligger bak MDs konklusjon om at den etterspurte informasjonen ikke er omfattet av § 12. Også dette forholdet må anses som et brudd på kravene til innholdet i den nærmere begrunnelsen etter § 13 femte ledd. Se Ot. prp. nr. 116 (2001-2002) s. 165, der det om dette også er uttalt:

”I en slik nærmere begrunnelse bør det eventuelt også opplyses om … hvorfor opplysningene ikke er av en slik art at de alltid skal utlever etter § 12.”

Dette må i alle fall gjelde i det foreliggende tilfellet, hvor Bellona i sin forespørsel om en nærmere begrunnelse ber konkret om en redegjørelse for departementets vurderinger i forhold til § 12.

Det er ellers, uten helhetlig kjennskap til den etterspurte informasjonen, vanskelig å ha noen sikre oppfatninger av om noe av den er omfattet av § 12. Som påpekt i Bellonas brev 21. juni, kan det imidlertid være en viss grunn til å anta at det også kan være tale om informasjon om ”forurensning som kan forårsake alvorlig skade på miljøet”, og eventuelt om ”forholdsregler for å hindre eller redusere” slik skade, og som vil være omfattet av ordlyden i § 12 bokstav a) og b).

Merknadene til § 12 i Ot. prp. nr. 116 (2001-2002), kan riktignok synes å trekke i retning av at bestemmelsen i første rekke gjelder forurensning som har inntrådt, jf. særlig passusen på s. 162 om at det med ”forholdsregler” i bokstav b) siktes til ”konkret iverksatte … og ikke til planlagte politiske tiltak eller andre mer generelle vurderinger om miljøproblemer.” Imidlertid tales det også om et tiltaks ”potensiale for alvorlig miljøskade”, noe oljeboring beviselig har, og ”preventive forholdsregler”. Forarbeidene kan derfor på dette punktet framtre som noe tvetydige, og det er i alle fall ikke gitt på forhånd at de vil slå igjennom i forhold til ordlyden.

Slik Bellona ser det er det under enhver omstendighet kritikkverdig at MD ikke har begrunnet hvorfor en ikke anser den aktuelle informasjonen som omfattet av § 12, f.eks. ved å drøfte nærmere hvordan en på bakgrunn av det som er uttalt i Ot. prp. nr. 116 (2001-2002) har vurdert grensen mellom informasjon som faller inn under § 12 og informasjon som ikke gjør det. Dette kunne høyst trolig ha vært gjort ”uten å røpe de opplysningene” en mener det er ”behov for å hemmeligholde.”

Bellona vil for øvrig vise til at Ot. prp. nr. 116 (2001-2002) også uttaler dette om § 12 (s. 162):

”Formålet med § 12 er i denne sammenhengen å hindre at unntaksgrunnene tolkes for vidt. Dette er spesielt praktisk i forhold til interne dokumenter. Bestemmelsen har også en viktig funksjon i å kaste lys over interesseavveiningene i § 11, fordi den gir anvisning på enkelt typer informasjon som anses som spesielt viktige for allmennheten.”

Det kan imidlertid i denne saken virke som om MD har lagt til grunn at all miljøinformasjon som ikke er omfattet av § 12 kan unntas offentlighet. Dette er imidlertid ikke tilfellet, jf. for så vidt at slik miljøinformasjon bare kan unntas dersom det er et ”reelt og saklig behov for det” etter § 11. Som fremholdt i punkt 3.2 til 3.4 foran, synes det i denne saken ikke å foreligge et slikt behov, og i alle fall synes MDs avveining i forhold til dette kriteriet å være høyst mangelfull, jf. punkt 3.5.

3.7 Andre forhold

1.) I sin nærmere begrunnelse uttaler MD avslutningsvis at en ”gikk lenger i å offentliggjøre informasjon enn det som var tilfellet i 18. konsesjonsrunde.” Dette er etter Bellonas syn en noe diskutabel påstand. Riktignok er det til en viss grad gitt innsyn i vurderingene fra SFT med flere, men den informasjonen som er frigitt er i det alt vesentlige av generell og lite konkret art.

Bellonas innsynsbegjæring gjaldt fagetatenes vurderinger knyttet til 19. konsesjonsrunde, og da som fremholdt i Bellonas brev 21. juni 2005, særlig informasjon ”som er knyttet direkte til de blokkene som var aktuelle for utlysning”. Den informasjonen som er frigitt inneholder imidlertid ingen slike opplysninger, men består i all hovedsak av SFT og de andre etatenes mer generelle vurderinger av miljøkonsekvenser ved oljeboring på norsk sokkel generelt og i nordområdene spesielt.

Dette er imidlertid informasjon som er vel kjent, noe for øvrig MD også selv påpeker når en i brev 6. juli viser til at direktoratenes vurderinger av ” miljøforholdene i Barentshavet … og utenfor Lofoten …, er offentlig tilgjengelig på departementets nettsted.”

Det bringes således knapt noe nytt inn i saken at SFT fremholder at dypvannsboring ”skaper spesielle utfordringer ved fare- og ulykkessituasjoner”, eller at DN uttaler at sjøfugl ”er en av de ressurser som regnes som mest sårbar overfor oljeutslipp”. Det er derfor en sannhet med modifikasjoner at MD har utvist særlig mye større åpenhet enn tidligere, skjønt det kan være betegnende for tidligere mangel på åpenhet at en da ikke en gang har villet frigi informasjon om forhold som i mange år har vært kjent for alle med interesse for oljeboring og miljøvern. Vi vil også bemerke at i forbindelse med 17. Konsesjonsrunde ble SFTs vurderinger offentliggjort i sin helhet, og vi kan ikke se at offentliggjøring av brevet innebar en utilbørlig innskrenkning på Regjeringens beslutningsfrihet.

2.) Bellona tillater seg for øvrig å bemerke at MDs anførsel om at faginstansene har fungert som ”regjeringens sekretariat” kan synes som et forsøk på å utvide virkeområdet for offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav c). Formålet med dette unntaket er å gi rom for fortrolige politiske vurderinger og overveielser departementene i mellom, og særlig i saker som skal avgjøres i statsråd og hvor ”departementene opptrer som regjeringens sekretariat”, jf. St. meld. nr. 32 (1997-98) s. 60.

Denne innsynssaken gjelder imidlertid ikke departementenes politiske vurderinger og overveielser seg i mellom, men ulike underliggende fagetaters innspill til de sine respektive departementer. Dersom også underliggende og mer eller mindre uavhengige fagetater anses som ”regjeringens sekretariat” når de kommer med innspill i saker som etter en etterfølgende departementsbehandling skal behandles av regjeringen, ville det utvide rekkevidden av offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav c), som etter ordlyden kun for dokumenter utarbeidet av et departement til bruk i et annet.

Det kan imidlertid neppe være grunnlag for å tolke bokstav c) slik at den også omfatter dokumenter utarbeidet av et departements underliggende organer til bruk i et annet departement. I så fall ville det være fritt fram for å gjøre ethvert forvaltningsorgan som reelt eller formelt er underlagt et departement til en del av ”regjeringens sekretariat” og dermed åpne for at dokumenter utarbeidet av et departements underliggende organer også kan unntas offentlighet etter § 5 annet ledd bokstav c).

Dette ville kunne ha uheldige konsekvenser blant annet i form av økt usikkerhet rundt rekkevidden av de ulike unntakshjemlene i offentlighetsloven og kunne føre til en økning av antall uhjemlede avslag på begjæringer om dokumentinnsyn. Dessuten er det uansett ikke noe reelt behov for å tolke § 5 annet ledd bokstav c) utvidende slik at den også omfatter dokumenter av den her omhandlede typen, ettersom slike dokumenter uansett er omfattet av virkeområdet for bokstav a).

På samme måte kan MDs henvisning til private aktører som en del av begrunnelsen for hvorfor unntaket er nødvendig av hensyn til den interne saksbehandlingen i regjeringen, synes som et forsøk på å utvide virkeområdet for § 5 annet ledd bokstav a). Denne bestemmelsen er gitt av hensyn til å beskytte et organs interne saksbehandling, og mens hensynet til å beskytte eventuelle private aktører, i første rekke er ivaretatt av bestemmelsen i § 5 a om unntak for taushetsbelagt informasjon.

3.8 FKDs behandling av innsynsspørsmålet

FKD viser for sin del til at det etterspurte brevet fra Havforskningsinstituttet kan unntas offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven § 5 annet ledd første og annet punktum, men uten å spesifisere hvilket eller hvilke av de her angitte alternativene som er anvendelige.

Videre viser departementet til at en har vurdert meroffentlighet etter ”offentlighetsloven § 2, 3. ledd og miljøinformasjonsloven § 11 nr. 2 og 3”, og funnet at dokumentet kan offentliggjøres delvis. I likhet med MD synes man imidlertid ikke å ha foretatt noen konkret vurdering av det materielle hovedvilkåret i miljøinformasjonsloven § 11 om at det for å avslå en forespørsel om innsyn må være et ”reelt og saklig behov” for å unnta informasjonen. Det er mulig at en ville ha kommet til samme resultat etter å ha foretatt en slik vurdering, men det øyensynlige fraværet av vurderingen inngir ikke tillitt til at begjæringen er undergitt en forsvarlig behandling i samsvar med lovens krav.

For øvrig vises det til det som i punkt 3.2 til 3.5 er anført i forhold til MDs vurderinger, da det er grunn til å anta at FKDs vurderinger av hvorfor det er ansett som nødvendig å unnta informasjon ”for å sikre den interne saksbehandlingen i Regjeringen”, jf. FKDs brev 30. juni, er mer eller mindre sammenfallende med MDs vurderinger. Skulle dette ikke være tilfellet og at f.eks. også andre hensyn og momenter ligger bak FKDs vurderinger, antar Bellona at det vil kunne redegjøres nærmere for dette som ledd i ombudsmannens videre behandling av saken.

Det kan også bemerkes at den informasjonen som er frigitt fra Havforskningsinstituttets brev er av begrenset konkret verdi. Tabellen på s. 3 i den versjonen av brevet som Bellona har mottatt, er f.eks. av liten interesse når omtalen av korallforekomstene ikke er knyttet til konkrete blokker.

4. Avsluttende bemerkninger
5.
Det bes på bakgrunn av det ovenstående om at ombudsmannen tar saken til behandling, jf. ombudsmannsloven § 6 siste ledd. I den grad ombudsmannen i sakens anledning vil ha behov for ytterligere informasjon og kommentarer fra Bellonas side, vil vi selvsagt bistå med det.

Slik Bellona ser det, kan det for det første synes som om det er grunn til å kritisere OED og FKD for sendrektig saksbehandling ved at departementene ikke har besvart Bellonas innsynsbegjæring uten ugrunnet opphold. OED synes også ikke å ha overholdt sin veiledningsplikt, jf. punkt 2.1 til 2.3. For det andre synes det grunn til å reise kritikk mot MDs og FKDs materielle vurderinger i relasjon til miljøinformasjonsloven § 11, jf. offentlighetsloven § 5, blant annet ved at:

 det ikke er godtgjort at det foreligger noe ”reelt og saklig behov” for å unnta informasjonen fra offentlighet av hensyn til Regjeringens interne saksbehandling, jf. punkt 3.2 til 3.4 og 3.8;

 det ved vurderingen av om det foreligger et ”reelt og saklig behov” enten ikke er foretatt noen avveining av de ”miljø- og samfunnsmessige interessene” som ivaretas ved å utlevere informasjonen og de interessene som ivaretas ved et avslag, eller kun er foretatt en ensidig avveining med klar hovedvekt på de sistnevnte interessene, jf. punkt 3.5 og 3.8;

 den nærmere begrunnelsen for unntaket fra MD tilfredsstiller ikke kravene til slik begrunnelse i miljøinformasjonsloven § 13 femte ledd, jf. punkt 3.6.

Bellona tillater seg for øvrig å bemerke at det så vel i departementene som i de underliggende etatene synes å være varierende praksis når det gjelder hvilke unntakshjemler i offentlighetsloven det vises til. Mens MD har vist til § 5 annet ledd bokstav a), har FKD vist til § 5 annet ledd første og annet punktum, men uten å spesifisere hvilket alternativ man mener er anvendelig.

Av de underliggende etatene har SSV og polarinstituttet nøyd seg med å vise til ”§ 5”. SFT er mer spesifikk og viser til ”§ 5.2”, og Havforskningsinstituttet i enda større grad ved å vise til ”§ 5.2c)”. Sistnevnte bestemmelser gjelder imidlertid for dokumenter utarbeidet av et departement til bruk i et annet. Om det er Havforskningsinstituttet som er ansvarlig for denne feilaktige hjemmelsangivelsen vites imidlertid ikke, ettersom den versjonen av instituttets brev som Bellona har mottatt ikke inneholder dets logo og dermed ikke nødvendigvis er (utdrag) av originalbrevet.

Selv om dette siste knapt er noe hovedpunkt i denne sammenhengen, kan denne nokså store variasjonen i hvordan etatene henviser til offentlighetsloven § 5 tilsi at det er behov for at de etablerer bedre rutiner på dette punktet. Jo mer presist en henviser til offentlighetslovens unntakshjemler, jo større vil trolig mulighetene være for å treffe riktig.

Med vennlig hilsen

Guro Hauge

fagmedarbeider

Vedlegg:

1. Bellona: Innsynsbegjæring til Olje- og energidepartementet, brev 7. juni 2005

2. Olje- og energidepartementet: Svar på Bellonas innsynsbegjæring av 7. juni, brev 14. juni 2005

3. Bellona: Innsynsbegjæring rettet til Miljøverndepartementet, brev 15. juni 2005

4. Miljøverndepartementet: Svar på Bellonas innsynsbegjæring av 15. juni, brev 17. juni 2005

6. Norsk polarinstitutt: 19. konsesjonsrunde: Forslag til utlysning av blokker i Barentshavet og Norskehavet, brev 12. april 2005
7.
8. Direktoratet for naturforvaltning: OEDs forslag til utlysning av blokker for utvinning av petroleum i 19. konsesjonsrunde, brev 12. april 2005
9.
7. Statens forurensningstilsyn: Forslag til utlysning i 19. Runde- SFTs vurderinger av blokkene, brev 12. april 2005

8. Statens strålevern: Kommentarer til utlysninger av blokker, 19. konsesjonsrunde, brev 12. april 2005

9. Riksantikvaren: SV: 19. konsesjonsrunde, e-post, 11. april 2005

10. Bellona: Innsynsbegjæring til Fiskeri- og kystdepartementet, brev 20. juni 2005

11. Fiskeri- og kystdepartementet: Svar på Bellonas innsynsbegjæring av 20. juni, datert 30. juni 2005
12.
13. Havforskningsinstituttet: 19. konsesjonsrunde på norsk kontinentalsokkel, brev 14. april 2005
14.
13. Bellona: Anmodning til Miljøverndepartementet om begrunnelse for delvis unntak, brev 21. juni 2005

14. Miljøverndepartementet: Svar på Bellonas anmodning 21. juni 2005, brev 6. juli 2005.