Anmeldelse av Institutt for Energiteknikk for utslipp til Nitelva

Romerike Politikammer
Jonas Liesgt. 20
2000 Lillestrøm
Att: Jourhavende

Oslo, 25.10.1999

Anmeldelse av Institutt for Energiteknikk
Miljøstiftelsen Bellona anmelder herved Institutt for Energiteknikk (IFE) for brudd på vilkår fastsatt i konsesjon gitt av Statens Strålevern 4. desember 1992 i medhold av forskrift fastsatt ved kgl. res. 23. januar 1976 om tilsyn med og bruk av anlegg, apparater, materiell og stoffer som avgir ioniserende eller annen helsefarlig stråling, med hjemmel i lov av 18. juni 1938 nr. 1. Anmeldelsen omfatter videre brudd på forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften), fastsatt ved kgl. res. 6. desember 1996 med hjemmel i en rekke lover.

Bellona vil i det følgende redegjøre for de grunner anmeldelsen bygger på.

1. Overtredelse av vilkår i konsesjon 4. desember 1992

1.1. Nærmere om konsesjonsvilkårene

Institutt for Atomenergi (IFA), senere IFE, har siden 1950-tallet sluppet ut radioaktive stoffer til Nitelva, fram til 1963 uten konsesjon, og senere i medhold av konsesjoner gitt av atomenergi-myndighetene. Gjeldende utslippskrav er fastsatt i konsesjon gitt av Statens Strålevern 4. desember 1992 med utløp 31. desember 1999. Til tillatelsen er det bl.a. knyttet det vilkår at utslippet skal holdes under grenseverdier avledet av følgende maksimumsdoser (tillatelsens punkt 3):

  • Utslipp til luft totalt 100 mikroSv/år
  • Utslipp til luft av jodisotoper 10 mikroSv/år
  • Utslipp til vann 1 mikroSv/år
  • Kollektiv dose (befolkningsdose) 0,5 person Sv/år

I motsetning til det som f.eks. gjelder de fleste utslippsgrenser i konsesjoner gitt i medhold forurensningsloven, er disse utslippsgrensene ikke knyttet til at utslippet innenfor et begrenset tidsrom må være lavere enn en bestemt volum- og/eller vektenhet, men til at individer i den mest utsatte befolkningsgruppen rundt anleggene ikke må eksponeres for en større årlig stråledose enn det som er angitt. Avgjørende for om utslippsgrensene er overholdt er dermed ikke bare omfanget av de konkrete utslippene, men også om og i tilfelle i hvilken grad ulike ytre faktorer vil kunne påvirke størrelsen av den eksponeringsdosen befolkningen utsettes for.

IFE er videre pålagt å kontrollere omfanget av radioaktive stoffer innenfor og utenfor instituttets område. Dersom det inntrer "endinger i forutsetningene for beregning av utslippsgrensene", skal dette ifølge tillatelsens punkt 5 tas opp med og godkjennes av Statens Strålevern.

Strålevernet har godtatt det systemet IFE har brukt for måling av utslippet, jf. vilkårenes punkt 3 og 4. IFEs beregninger av om utslippsgrensene er overholdt har imidlertid utelukkende vært basert på et worst case scenario om at en person drikker en liter Nitelvvann pr. dag. Forutsetningen for at en slik beregningsmetode er forsvarlig, er imidlertid at de forurensede sedimentene utenfor utslippsrøret står permanent under vann. Det er imidlertid ikke tilfellet. De forurensede sedimentene utenfor utslippsrøret er tørrlagte i deler av året på grunn av reguleringer av vannstanden i Nitelva.

IFEs beregningsmåte er dermed mangelfull og befolkningen rundt anleggene kan ha blitt utsatt for adskillig høyere eksponering enn det som er fastsatt i konsesjonen. Som følge av tørrleggingen kan dessuten radioaktive partikler ha blitt spredt som støv over et større område, enten med vinden eller med fugler, dyr eller mennesker som er i kontakt med de tørrlagte og radioaktive sedimentene.

Den periodevise tørrleggingen av sedimentene må anses som en endring "i forutsetningene for beregningen av utslippsgrensene", jf. tillatelsens punkt 5, og så vidt vites har tørrleggingen i lang tid vært kjent for IFE uten at en har informert Statens Strålevern om denne endrede forutsetningen.

1.2 IFEs objektive straffansvar

Det framgår av det overstående at det foreligger et brudd på vilkåret i konsesjonens punkt 5. Denne konsesjonen er altså gitt 4. desember 1992 i medhold av forskrift 23. januar 1976 om tilsyn med og bruk av anlegg, apparater, materiell og stoffer som avgir ioniserende eller annen helsefarlig stråling (tilsynsforskriften). Forskriften har i sin tur hjemmel i lov om bruk av røntgenstråler og radium 18. juni 1938 nr. 1 (røntgenloven) § 1.

Tilsynsforskriftens § 3 pålegger Statens Strålevern å føre tilsyn med alle anlegg, apparater, materiell og stoffer som frambringer ioniserende eller annen helsefarlig stråling, samt avfall og utslipp av slike stoffer. Etter forskriftens § 5 er eier av anlegg, apparater og stoffer som omfattes av forskriften ansvarlig for å etterkomme de plikter som er gitt med hjemmel i loven og forskriftene.

I den grad IFE har overtrådt konsesjonsvilkårenes punkt 5, har en dermed også overtrådt de plikter som følger av det ansvaret en er pålagt etter tilsynsforskriften § 5. Siden forskriften er hjemlet i 1938-loven foreligger det videre også en objektiv overtredelse av bestemmelser "gitt i medhold av denne lov". Ifølge lovens § 5 straffes slike overtredelser med bøter eller fengsel i inntil 3 måneder.

Det kan i sammenhengen også bemerkes at Økokrim sommeren 1995 etter at Bellona hadde anmeldt forholdet, ila Statens Strålevern et forelegg på kr. 400.000 for blant annet å ha overtrådt bestemmelser gitt i medhold røntgenloven og tilsynsforskriften. Det er følgelig ikke tvilsomt at brudd på konsesjonsvilkår gitt i medhold av forskriften er sanksjonert med straff.

1.3 IFEs subjektive straffansvar

Straffebestemmelsen i røntgenloven § 5 sier ikke selv noe om hvilken skyldgrad som kreves for at noen kan ilegges straffansvar, men bestemmelsen opererer med en maksimal strafferamme på 3 måneders fengsel. Følgelig er det tale om en forseelse, jf. straffeloven § 2. Forseelsen består i en unnlatelse av å overholde den plikt IFE har etter konsesjonens punkt 5, jf. tilsynsforskriftens § 5, til å melde fra til Statens Strålevern om endrede forutsetninger for beregning av utslippsgrensene.

Forholdet faller dermed under straffeloven § 40, 2. ledd om at "Forseelse, der bestaar i Undladelse, straffes, ogsaa naar den er forøvet av Uagtsomhed, medmindre det modsatte er udtrykkelig bestemt eller utvetydig forudsat". Det siste er ikke tilfellet, slik at det for å kunne straffes for overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av røntgenloven, er tilstrekkelig å ha opptrådt uaktsomt.

Dertil kommer at IFE er omfattet av reglene om foretaksstraff i straffeloven §§ 48 a og 48b, som åpner for at et foretak kan bøtelegges for et lovbrudd selv om ingen enkeltperson i dets tjeneste kan straffes for overtredelsen. Et foretak kan således også straffes for såkalte anonyme og/eller kumulative feil, dvs. at det enten ikke er kjent hvem ved foretaket som er ansvarlig for overtredelsen, eller at skylden hos den enkelte er så vidt liten at forholdet først etter en samlet vurdering kan betegnes som uaktsomt. § 48a medfører dermed en betydelig objektivisering av skyldkravet, jf. også Ot.prp. nr. 27 for 1990-91 s. 17 der det fremgår av foretakets ansvar er objektivt, med unntak av hendelige uhell og force-majeure tilfeller. I den foreliggende saken dreier det seg imidlertid ikke om et hendelig uhell eller om force-majeure, men om en unnlatelse av å overholde en konsesjonsfestet og straffesankjonert forpliktelse.

For å straffe IFE er det dermed ikke nødvendig å klarlegge hvem som faktisk har opptrådt uaktsomt og forårsaket utslippet. Det er (mer enn) tilstrekkelig at noen ved IFE er å bebreide for at foretaket ikke har overholdt den plikter en er pålagt. Allerede det forhold at det er tale om en unnlatelse av å melde fra om et forhold man har vært pliktig til å melde fra om, gjør det nærliggende å anta at det foreligger uaktsomhet. Det må legges til grunn at de faktiske omstendighetene omkring den periodevise tørrleggingen av Nitelva må ha vært synbare for IFE. En burde videre ha forstått at dette er et forhold som ville medføre en endring i forutsetningene for beregningen av utslippsgrensene, og som derfor burde ha vært tatt opp med Statens Strålevern for godkjenning slik konsesjonsvilkårenes punkt 5 foreskriver. Som innehaver av et atomanlegg er en for øvrig også pliktig til å ha detaljert kjennskap til de regler og de plikter som gjelder spesielt for virksomheten.

Selv om omstendighetene rundt IFEs strafferettslige ansvar nødvendigvis først vil ble avklart etter en nærmere etterforskning av forholdet, kan det følgelig ikke anses som særlig tvilsomt at IFE også oppfyller de subjektive vilkårene for å kunne straffes.

2. Internkontrollforskriften

Etter at Bellona 14. oktober 1999 tettet avløpsrøret for det radioaktive utslippet til Nitelva, hevdet flere personer ved IFE, deriblant Strålevernsleder Steinar Backe, at feil rør var tettet. Påstandene ble referert av en rekke aviser, og det fremgår klart at de har vært satt fram uten noen som helst form for forbehold. I VG for 15. oktober (s. 19) nøyer man seg f.eks. ikke med å anta at Bellona har tettet feil rør, en "konstaterer at de har sementert igjen feil rør". Allerede samme dag som dette sto på trykk (15. oktober) måtte imidlertid IFE dementere sine påstander, erkjenne at en "nok hadde vært litt for skråsikker" og innrømme at Bellona hadde tettet riktig rør. Dermed innrømmet en samtidig at en overhodet ikke har hatt noen som helst oversikt over hvor det radioaktive utslippet faktisk befinner seg på sin vei fra instituttets lokaler til enden av utslippsrøret i Nitelva.

Bellona antar at den manglende oversikten kan være i strid med forskrift om systematisk helse, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften), fastsatt 6. desember 1996 i medhold av bl.a. arbeidsmiljøloven. Vi legger til grunn at IFE hører med blant de virksomheter forskriften gjelder for (§ 2), og vil særlig vise til forskriftens § 5 om de konkrete krav som stilles til virksomhetens internkontroll. En skal bl.a. "kartlegge farer og problemer og på denne bakgrunn vurdere risiko, samt utarbeide tilhørende planer og tiltak for å redusere risikoforholdene" (punkt 6), "iverksette rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelser av krav fastsatt i eller i medhold av helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen" (punkt 7) og "foreta systematisk overvåking og gjennomgang av internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt" (punkt 8).

En forutsetning for overhodet å ha mulighet til å oppfylle de nevnte kravene, er at virksomheten har et minimum av kjennskap til og oversikt over ens egen virksomhet, og herunder også over i hvilke avløpsrør ens radioaktive utslipp faktisk går dersom det skjer radioaktive utslipp fra virksomheten. Slik oversikt har imidlertid åpenbart manglet hos IFE, og det er nærliggende å anta at dette har ført til brudd på flere av de nevnte punktene i internkontrollforskriftens § 5. Vi vil i denne sammenhengen særlig vise til at da Statens Strålevern i 1995 ble ilagt et forelegg på kr. 400.000 for utslipp av radioaktiv væske til Lysakerelva, var dette hjemlet dels i røntgenlovgivningen, og dels i dagjeldende internkontrollforskrift. Grunnlaget for det siste var nettopp at SSV ikke hadde hatt tilstrekkelig oversikt over sin virksomhet, og slik sett er det klare paralleller mellom de to sakene.

Internkontrollforskriftens § 10 fastslår at bestemmelsene om "straff … som fremgår av helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen" kommer til anvendelse ved overtredelse av forskriftens bestemmelser. Det er ikke grunn til her å gjennomgå hvilke straffebestemmelser som eventuelt kan komme til anvendelse, men siden de bestemmelsene det dreier seg om også rammer uaktsomme overtredelser og en dessuten er innenfor virkeområdet for reglene om foretaksstraff i straffeloven § 48 a flg, anser Bellona det som klart at IFE (også) oppfyller de subjektive vilkårene for å straffes.

3. Konklusjon. Begjæring om påtale

Bellona anmoder Romerike Politikammer om å etterforske saken, og krever IFE straffet for overtredelse av røntgenloven § 1, jf. tilsynsforskriften § 5 og punkt 5 i konsesjon gitt av Statens Strålevern 4. desember 1992, jf. straffeloven § 48 a, samt internkontrollforskriftens § 10.

Vi tillater oss å vise til at Riksadvokaten ved en rekke anledninger har uttalt at miljøkriminalitet skal prioriteres høyt. Se f.eks. Rundskriv R 1145/89 og Rundskriv 14. januar 1999 (Del II nr. 1/1999) der alvorlig miljøkriminalitet nevnes som ett av fire prioriterte saksområder som skal "etterforskes med særlig grundighet og i høyt tempo". I brev til Bellona 4. juni 1999 (R 99-408 IF/GEK) understreker Riksadvokaten at heller ikke mindre alvorlige saker eller formalovertredelser "kan ignoreres", og fremholder at en vil utarbeide et nytt og samlet rundskriv om miljøkriminalitet, for derved å bidra til "forsvarlig oppfølging og riktige avgjørelser på dette viktige saksområdet".

Det kan videre bemerkes at påtalemyndigheten i andre saker som gjelder uforsvarlig håndtering av radioaktivt materiale lagt seg på et betydelig bøtenivå, jf. den ovenfor omtalte saken, der Økokrim i 1995 ila Statens Strålevern et forelegg på kr. 400.000 for utslipp av en ubetydelig mengde radioaktiv væske til Lysakerelva. Videre viser Høyesteretts praksis i andre miljørelaterte saker at det ilegges til dels betydelige bøtestraffer selv der det kun er "voldt relativt beskjedne skader", jf. Rt. 1988 s. 1356, hvor Norsk Hydro ble idømt et forelegg på kr. 250.000 for brudd på forurensningsloven. Se også Rt. 1989 s. 843 der en bedrift i Bergen ble idømt en bot på kr. 500.000 for brudd på samme lov, til tross for at det i dette tilfellet ikke var "påvist konkrete skader".

Med vennlig hilsen
Miljøstiftelsen Bellona

Thomas Nilsen,
Fagmedarbeider

Jon Gauslaa,
Juridisk rådgiver