Statens forurensningstilsyn (SFT)
P.b. 8100 Dep
0032 Oslo

Høringsuttalelse til forskrift om opprydding i forurenset grunn

Innledning
I dette brevet ønsker Miljøstiftelsen Bellona å komme med enkelte synspunkter på forslaget til forskrift om opprydding i forurenset grunn.

Bellona ser positivt på at myndighetene tar tak i problemene knyttet til opprydding i forurenset grunn. Dette er et stort problem over hele landet, og det er derfor gunstig å få en styrking og klargjøring av regelverket. Etter Bellonas syn er det behov for klarere regler angående hvem som er ansvarlig for opprydding i forurenset grunn. Videre bør regelverket håndheves mer aktivt og brukes til å pålegge opprydding i langt større grad enn det som gjøres i dag.

Miljøstiftelsen Bellona mener at forslaget til forskrift er et skritt på veien mot et bedre og klarere regelverk. Imidlertid har stiftelsen en del kommentarer til den nærmere utformingen av forskriften. Disse redegjøres det for nedenfor.

Kommentarer til de enkelte bestemmelsene
Virkeområde, utkastets § 2
Etter bestemmelsens første ledd angis det at «[f]orskriften gjelder ved terrenginngrep i områder hvor det er grunn til å tro at det er forurensning i grunnen».

I henhold til andre ledd unntas saker som omfattes av Forskrift om regulering av mudring og dumping i sjø og vassdrag av 4.12.1997. Denne forskriften gjelder bare mudring fra skip, hvilket innebærer at mudring og dumping fra land faller utenfor. Bellona antar derfor at terrenginngrep i sjø og vassdrag som skjer fra land, vil omfattes av forslaget. Et slikt standpunkt inntas også i kommentarene til forskriftsutkastet.

Etter Bellonas syn er det imidlertid uheldig at forslaget ikke omfatter terrenginngrep i sjø og vassdrag så lenge dette skjer fra skip. Slike tiltak omfattes av dumping og mudringsforskriften, men denne ivaretar ikke miljøhensynene på langt nær like godt som den foreslåtte forskriften om opprydding i forurenset grunn. Det er som kjent mange områder i sjø og vassdrag som er sterkt forurenset. Opprydding av slike områder er like viktig som opprydding på land. Videre vil bygging og terrenginngrep på land ofte ha implikasjoner også i sjø og vassdrag. Bellona mener derfor at det hadde vært en fordel om den nye forskriften hadde omfattet inngrep i sjø og vassdrag selv om disse skjer fra skip. Det er etter Bellonas oppfatning ingen grunn til at det skal være andre regler for slike inngrep enn hva som er ment å gjelde i forhold til terrenginngrep på land.

Bellona registrerer likevel at SFT antar i høringsbrevet at forskriften ikke stiller nye krav til undersøkelser m.m. Et slikt syn er ikke Bellona ubetinget enig i. Selv om det etter forurensningsloven § 51 er adgang til å pålegge tiltakshaver å bekoste undersøkelser, vil forskriften medføre at dette blir noe som heretter skal gjøres. Det automatiske kravet til å utforme tiltaksplan må også anses som en skjerping av regelverket. Også på andre områder innebærer forskriften rent faktisk en presisering og klargjøring av regelverket, og vil etter Bellonas mening legge grunnlaget for en strengere praksis enn hva som gjelder i grunnforurensningssaker i dag.

Resultatet av forskriftsutkastets avgrensning av virkeområdet i § 2 vil således bli at sjø og vassdrag vil bli underlagt en vesentlig dårligere beskyttelse enn terrengområder som omfattes av utkastet. Grunnen er at mudrings- og dumpingsforskriften ikke oppstiller de samme krav om undersøkelser, tiltak og tiltaksplan som det gjøres i utkastet til forskrift om opprydding i forurenset grunn.

Bellona fremhever videre at det er uhensiktsmessig å ha to ulike regelsett, med ulike saksbehandlingsprosedyrer for henholdsvis land- og vannområder. Etter forskriften om forbud mot mudring og dumping av 4. desember 1997 er det Fylkesmannen eller i visse tilfeller SFT som gir tillatelse. Tiltaksplan for terrenginngrep skal etter det foreliggende forskriftsutkastet sendes kommunen, jf. utkastets § 6. Generelt må det være et mål å harmonisere regelverket slik at tilnærmet like tiltak underlegges samme regulering og de samme saksbehandlingsprosedyrer. Dette gir en pedagogisk effekt, og bedrer forståelsen og kjennskapen til det forurensningsrettslige reglelverket. Det må antas at det ville være enklere for publikum om det var samme forvaltningsorgan som behandlet alle typer saker som omfatter terrenginngrep, hva enten dette gjelder land- eller sjøområder. Hensynet til et enklere og mer ensartet regelverk tilsier dermed at virkeområdet utvides, ved at begrensningen i utkastets § 2 andre ledd fjernes.

En annen mulig løsning sett fra Bellonas ståsted, er at mudrings- og dumpingsforskriften revideres og gis et tillegg som innebærer at det materielt sett stilles de samme krav til undersøkelser, tiltak og tiltaksplan m.m. som det er foreslått i utkastet.

Særlig angående myndighetsplassering, utkastets § 3
Etter utkastet er forurensningsmyndigheten angitt som «Fylkesmannen eller kommunen». I henhold til SFTs brev til høringsinstansene av 3. juli 2002, fremkommer det at kommunene kan velge om de vil være forurensningsmyndighet etter forskriften.

Kommunens valgfrihet med hensyn til myndighetsutøvelse
I brevet til høringsinstansene peker SFT på at forskriftens myndighetsplassering vil ha en rasjonaliserende effekt. Bellona har forståelse for at eventuelle rasjonaliseringsgevinster kan oppnås ved å samordne saksbehandlingen i grunnforurensningssaker og byggesaksbehandlingen. Likevel kan ikke Bellona se at disse gevinstene berettiger til å innføre en ordning der kommunen gis valgfrihet.

For det første stiller Miljøstiftelsen Bellona seg tvilende til om det i det hele tatt vil oppnås noen rasjonaliserende effekt slik myndigheten er plassert etter forslagets § 4. Det kunne muligens vært oppnådd en rasjonaliseringsgevinst dersom kommunen alltid var forurensningsmyndighet etter forskriften. Imidlertid slår ikke dette til i og med at kommunen er gitt en valgfrihet med hensyn til saksbehandlingsstatus. Bellona ser en fare for at valgfriheten skaper mer byråkrati, idet kommunen uansett og uavhengig av sitt valg blir pålagt oppgaver i forbindelse med opprydding i grunnforurensning. Som det fremgår av SFTs høringsbrev vil «[k]ommuner som ikke ønsker å være forurensningsmyndighet, uansett måtte koordinere saksbehandlingen, med ansvar for bl.a. å sende grunnforurensningssakene med kommunens uttalelse videre til fylkesmannen for behandling (jf. § 9)». Resultatet av forslagets myndighetsfordeling blir dermed at kommunen i alle tilfeller trekkes inn i saksbehandlingen.

Etter Bellonas oppfatning er den valgfriheten som forslaget legger opp til med hensyn til forurensningsmyndighet uheldig. Det skaper usikkerhet og uklarhet for publikum dersom det ikke fremgår av forskriften hvem som er forurensningsmyndighet. Bellona mener at det er en ubetinget fordel om brukerene selv kan finne frem til hvem som har avgjørelsesmyndighet. Det burde således fremgå klart hvilket organ som har avgjørelsesmyndighet etter forskriften.

Dersom det likevel holdes fast på at kommunen skal gis valgfrihet med hensyn til avgjørelsesmyndighet, må det klargjøres når kommunen skal foreta sitt valg. Skal kommunen eventuelt kunne fraskrive seg myndigheten på generell basis, eller skal valget tas i forbindelse med behandlingen av hver enkelt sak? Dette må klargjøres nærmere i forskriften for å skape tilstrekkelig forutberegnelighet for brukerne. For publikum vil det være uheldig om kommunen så å si midt i saksbehandling overfører avgjørelsesmyndigheten til fylkesmannen. En slik adgang vanskeliggjør et konstruktivt samarbeidet mellom kommune og tiltakshaver.

Dersom løsningen med kommuner og fylkeskommuner som alternative forurensningsmyndigheter opprettholdes, bør det settes krav til begrunnelse fra kommuner som fraskriver seg ansvar. At kommunen «ikke ser seg i stand til» eller «ikke ønsker» myndighet (se brevet til høringsinstansene) er ikke tilfredsstillende kriterier. Risikoen for ulik praksis vil bli mindre dersom det oppstilles krav til begrunnelsene. Med en total frihet vil man vanskelig kunne oppnå enhetlig praksis og at samme type saker behandles på samme nivå i forurensningsmyndigheten.

Delegasjon til kommunen  
Generelt er Bellona skeptisk til at myndigheten legges til organer uten spesiell forurensningsfaglig kompetanse. Etter Bellonas syn vil mange av landets kommuner mangle fagkunnskap til å foreta forsvarlige forurensningsmessige vurderinger av de tiltaksplaner som kommer inn. Det pekes på at opprydding i forurenset grunn er et vanskelig og omfattende felt, der ulik forurensning krever ulike oppryddingsmetoder. Det vil være svært vanskelig for kommunene å inneha den spesielle fagkompetansen som er nødvendig for å vurdere hva slags tiltak og hvilke metoder som er mest hensiktsmessig i det enkelte tilfellet. Bellona er ikke overbevist om at kommunene vil være i stand til selv å vurdere hvorvidt den innehar tilstrekkelig kompetanse. Bellona ser derfor en fare for at kommunene antar at de har den tilstrekkelige fagkompetanse, mens de rent faktisk ikke er godt nok faglig oppdatert.

Videre vil en delegasjon til kommunene vanskeliggjøre helhetlig planlegging og gjennomføring av opprydding på riksnivå. Problemene med grunnforurensning er landsdekkende, og det vil av den grunn være hensiktsmessig å se oppryddingen i et større perspektiv. Som illustrasjon kan det ses hen til kommunenes dispensasjonshjemmelen i pbl. angående forbud mot bebyggelse i 100-meters beltet langs sjøen. Dispensasjonsadgangen har resultert i en sakte, men sikker nedbygging av strandsonen, til tross for at det hele tiden har vært en nasjonal målsetting å bevare denne fri for allmennheten.  

Delegering av myndighet til kommunene representerer også en fare for at det utvikles forskjellig praksis med hensyn til innholdet og godkjennelse av tiltaksplaner. Det kan ikke utelukkes at kommunens ønske om utbygging og økte skatteinntekter m.m., kan medføre at det stilles lempligere krav til opprydding. I visse tilfeller kan dermed kommuner finne det opportunt å stille mindre strenge krav for å få gjennomført tiltak, noe som vil skade miljøinteressene.

Det er dermed en reell fare for at det blir stilt forskjellige krav til tiltaksplaner i de ulike kommuner. Det må bemerkes at det etter forvaltningsretten eksisterer et likhetsprinsipp, noe som innebærer at like saker skal behandles likt. I så måte bør det ved utformingen av regelverket søkes løsninger som så langt det er mulig ikke medfører forskjellsbehandling.

SFT hevder forslaget er i tråd med tilrådingen i St.meld. nr. 19 (2001-2002) om at det ønskes økt myndighet til kommunene i «forurensningsspørsmål som fortrinnsvis er av lokal karakter.» Dersom dette grunnlaget skal holde, må det definitivt dreie seg om lokale spørsmål. Bellona er av det syn at myndighet som legges til kommunene i forurensningssaker må begrenses til de minste sakene, og hva som er «lokalt» er ikke alltid like lett å avgjøre. Det er behov for grundig gjennomtenking av om det virkelig bare er snakk om å legge myndighet i lokale saker til kommunene eller om forslaget går ut over forutsetningen i stortingsmeldingen.

Særlig angående klage, utkastets § 14
En konsekvens av at kommunen selv kan velge om den vil være forurensningsmyndighet etter forskriften, er at det blir ulike instanser som skal behandle eventuelle klager. Fylkesmannen vil i noen tilfeller være første instans, i andre tilfeller andre instans. Klagesaker som starter hos fylkesmannen vil ende hos SFT som klageinstans. Avhengig av kommunens valg vil dermed grunnforurensningssakene ende opp på forskjellig forvaltningsnivå. Bellona er redd for at dette kan gi grunnlag for ulik praksis, noe som kan være uforenlig med det forvaltningsrettslige likhetsprinsipp.

Krav om undersøkelser, utkastets § 4
Vilkåret for at tiltakshaver pålegges undersøkelsesplikt etter § 4 er at «det er grunn til å tro at det er forurenset grunn i området der terrenginngrep er planlagt». Vurderingen av «grunn til å tro» tilkommer tiltakshaver. Bellona er av den oppfatning at det i § 4 bør utdypes og konkretiseres hva som kan utløse undersøkelsesplikt.

Enkelte forhold ved en eiendoms historie bør føre til at det alltid skal foretas undersøkelser. En slik konkret opplisting kan enten inntas i § 4 eller som et vedlegg til forskriften. At dette fremgår av veiledningen til forskriften er etter Bellonas syn ikke tilstrekkelig. Hovedmålet med forskriften må være å oppdage og hindre forurensning som følge av terrenginngrep i flest mulige tilfeller. En spesifisering i § 4 vil etter Bellonas oppfatning øke sannsynligheten for at dette hovedmålet nås.

Bellona er primært av den oppfatning at § 4 bør utvides til også å omfatte de vanligste typetilfellene der det skjer og har skjedd forurensning av grunnen. Situasjonene som nevnes i veiledningen synes som en fornuftig ledesnor i denne forbindelse: Tankanlegg, bensinstasjoner eller industrivirksomhet som mekaniske verksteder, skipsverft m.v. eller gammel byggegrunn hvor det er gjennomført gjentatte rivningsarbeider eller rehabilitering. Annen industrivirksomhet, blant annet knyttet til glass og avfallshåndtering bør også tas med.

SFT har kartlagt forurenset grunn på nasjonal basis og opprettet et register som kunne fungere som utgangspunkt; det skulle ikke være noen vanskelig oppgave å trekke ut hovedtyper av tilfeller. Dette kan heller ikke ses som rettsteknisk uheldig, men derimot være forenklende og opplysende for tiltakshaverne som skal forholde seg til forskriften.

Vilkåret om «grunn til å tro» bør opprettholdes for å fange opp øvrige tilfeller. Typetilfellene bør utgjøre en eksemplifisering («blant annet» eller «herunder») og selvfølgelig ikke pretendere å være uttømmende.

Som hjelp for tiltakshavere bør det i tillegg utarbeides en liste som kan følge med ved søknad; typetilfellene kan inntas her og lette den selvstendige vurderingen tiltakshaver skal foreta. Dette kan ikke ses som noen stor økning i skjemabyrden, sett i forhold til den konkrete klargjøringseffekten. En slik liste kan kanskje også i noe større grad lede søkerne inn på hva som kan være relevante forhold under «grunn til å tro»; kanskje vil tiltakshavere ellers ha større og mer alvorlige typer forurensning i tankene. Mindre tilfeller, som likevel er å anse som forurensning, vil man risikere at det ikke blir gjort oppmerksom på hvis kriteriet kun er «grunn til å tro».

Bellonas forslag på dette punktet vil også være i samsvar med SFTs intensjon om å få i stand en egen rubrikk på byggemeldingsskjemaet og forslaget vil neppe innebære en spesielt stor utvidelse på dette punktet.

Generelt kan det også sies at når man velger å innføre en spesialforskrift under forurensningsloven, bør denne være så uttømmende og spesiell som mulig. Generelle og vage begreper bør i slike tilfeller unngås i størst mulig utstrekning.

SFT venter at forskriften vil gi økt forutsigbarhet for tiltakshaver (se følgebrevet til høringsinstansene). Bellona er positiv til økt forutsigbarhet for tiltakshavere, og mener det vil være i tråd med denne grunntanken å spesifisere vilkåret i § 4.

Dersom SFT er av en annen oppfatning med hensyn til om typetilfeller bør inntas i § 4, bør det utarbeides et vedlegg med samme innhold. Et vedlegg til § 4 vil ikke være noe «fremmedelement» i forskriften, se for eksempel det eksisterende vedlegg 1. Et vedlegg til § 4 må dessuten antas å bli betydelig kortere enn vedlegg 1.

En slik form for spesifisering vil videre være i samsvar med formålet i forskriftens § 1. I kommentarene til formålsbestemmelsen heter det at kravene «fortrinnsvis skal fremgå direkte av bestemmelsene». Bellona mener at et kriterium som «grunn til å tro» alene neppe er egnet til å ivareta formålet.

Forholdet til prinsippet om at forurenseren skal betale, utkastets § 5
Paragrafen oppstiller krav til tiltakshaveren, men den bør også ses i forhold til prinsippet om at forurenseren skal betale, jf. forurl. § 2 nr. 5. At det ikke er ment noen uthuling av dette prinsippet kan sies å fremgå av forskriftens § 2 tredje ledd om at forskriften ikke gjør innskrenkninger i plikter etter forurl. I kommentarene til forskriftens § 3 heter det dessuten at «[f]orskriften er ikke til hinder for at det kan være andre som i siste instans må bære kostnadene ved de tiltak som gjennomføres». Likevel bør dette forholdet, ikke minst av pedagogiske hensyn, nevnes også i § 5. Man kan risikere situasjoner der tiltakshaver ikke vil gjennomføre det planlagte tiltaket på grunn av kostnader, og dersom muligheten til å pålegge ansvar ikke brukes, risikerer man da den uheldige situasjonen at et forurensningsproblem blir liggende, eventuelt at det offentlige må bære hele ansvaret.

Godkjenning av tiltaksplan, utkastets § 9
Terrenginngrep i områder med forurensning i grunnen er tiltak som kan medføre forurensning. Etter forurensningsloven § 7 er dette forbudt, med mindre «det er lovlig etter §§ 8 eller 9, eller tillatt etter vedtak i medhold av § 11». Bellona ser det som ønskelig at forskriften klargjør forholdet til denne bestemmelsen. I så måte må det tas stilling til om godkjennelsen av tiltaksplanen i seg selv innebærer at forurensningen/forurensningsfaren ved terrenginngrepet er lovlig, eller om det kreves ytterligere tillatelse etter forurl. § 11.

Gebyr, utkastets § 12
Muligheten for en gebyrordning som kan avhjelpe det økte ressursbehovet oppstilles i § 12. Bellona ser positivt på at ressurshensyn knyttet til endringen trekkes inn, men ser det som ønskelig at det spesifiseres hvor realistisk det er at dette vil kunne finansiere økningen i arbeidsbyrde, kompetanseutvikling m.v. Er det realistisk at økningen i arbeidsbyrde i sin helhet vil kunne dekkes inn gjennom dette? Hvis ikke, og i alle tilfeller, må også andre tiltak aktivt vurderes. Og i tillegg trengs selvfølgelig faglig oppfølging og opplæring i den delen av forurensningsmyndigheten som nå får et økt ansvar.

Bellona er uansett av det syn at gebyrmuligheten bør brukes aktivt. Ettersom tiltakshaver samtidig får fordeler kan dette ikke ses som urimelig, når alternativet er at det offentlige får en unødvendig merbelastning.

Straff og begjæring av påtale, utkastets § 16
Etter forslagets § 16, med en henvisning til forurensningsloven § 78 tredje ledd, er myndigheten til å begjære påtale lagt til forurensningsmyndigheten. Denne henvisningen er etter Bellonas oppfatning misvisende. Det alminnelige utgangspunktet etter forurensningsloven er at overtredelse hører under offentlig påtale, og at den er uavhengig av begjæring fra forurensningsmyndigheten. Etter forurensningsloven § 78 tredje ledd er det bare i tilfeller der «overtredelsen har ført til ubetydelig forurensning eller fare for forurensning» at offentlig påtale krever begjæring fra forurensningsmyndigheten. Ut fra forslagets utforming kan det synes som om overtredelse av oppryddingsforskriften alltid vil falle inn under denne unntaksregelen. En slik forståelse gir ikke forskriften grunnlag for, idet overtredelse meget vel kan få alvorlige forurensningsmessige konsekvenser.

Forslagets § 16 legger som nevnt myndigheten til å begjære påtale til «forurensningsmyndigheten». Etter forskriftens § 3 vil dette si kommunen eller fylkeskommunen. Bellona er usikre på om forslagets avgrensning av myndigheten til å begjære påtale beror på en inkurie. Det er ingen grunn til at myndigheten til å begjære påtale skal være en annen enn etter forurensningsloven. Forslagets utforming medfører imidlertid at verken SFT eller Miljøverndepartementet kan begjære påtale for overtredelse av forskriften. Dette kan umulig være en hensiktsmessig løsning. For SFT gjelder dette i særlig grad i og med at organet kan opptre som klageinstans etter forskriften.

En regel om offentlig påtale i denne typen saker vil gi forurensningsmyndigheten en rolle både som konsesjons- og kontrollorgan. Kommunen eller fylkesmannen kan ha godkjent tiltak som senere viser seg å føre til forurensning i strid med forurensningsloven eller forskrifter i medhold av den. I slike tilfeller ønsker sjelden forurensningsmyndigheten å anmelde fordi en eventuell etterforskning vil kunne sette konsesjonsgiveren i et dårlig lys.

Bellona kan i det hele tatt ikke se noen vektige grunner for at påtale for overtredelse av oppryddingsforskriften skal gjøres avhengig av en begjæring fra forurensningsmyndigheten. Bellona mener derfor at regelen om begjæring av påtale bør fjernes fra forskriften. Ofte vil private, organisasjoner o.a. avdekke overtredelse av forurensningsrettslige regler. Gjennom en anmeldelse vil påtalemyndigheten kunne gjøres oppmerksom på forholdet. Etter vårt syn bør det da være fritt opp til påtalemyndigheten å vurdere om de konkrete omstendighetene tilsier straffeforfølging, uavhengig av en påtalebegjæring fra forurensningsmyndigheten.

Godkjenning/autorisasjon av firmaer/konsulenter som skal kunne utføre terrenginngrep etter forskriften
Bellona vil støtte SFTs tanker om godkjenning/autorisasjon av firmaer/konsulenter som skal kunne gjennomføre bygge- og graveoppdrag i grunnforurensningssakene. Dette er i tråd med synspunktet om at opprydding må skje på forsvarlig måte og sikrer også forurensningsmyndigheten kontroll med hvem som gjennomfører handlingene etter tiltaksplanen. En godkjenning av tiltaksplanen og et ansvar for at den følges er ikke tilstrekkelig sett fra et miljøsynspunkt dersom selve oppryddingen fører til spredning av miljøgifter m.v. Bellona er av den oppfatning at en slik autorisasjonsordning bør innføres allerede ved forskriftens ikrafttreden, ikke først «dersom dette viser seg nødvendig» (se brevet til høringsinstansene). Det kan legges til at denne typen godkjennelse ikke er noe nytt, se f.eks. forskriften om godkjenning av foretak for ansvarsrett. Etter denne skal risikovurderinger knyttet til normverdiene for følsom arealbruk utføres av firmaer med godkjent kompetanse på feltet. Det skulle være like stor grunn til en tilsvarende ordning i grunnforurensningssakene etter det foreliggende forskriftsforslaget.